民族地区的乡村治理：成效、困境与实践路径
作者简介
刘胜强，新疆社会科学院农村发展研究所助理研究员。
乡村治理是国家治理的基石，是实现乡村振兴的重要保障 。民族地区作为资源富集区、生态屏障区、文化特色区和边疆要地，其乡村治理成效关乎国家安全、民族团结与长治久安 。然而，这些地区因特殊区位与人文特征（如偏远、经济弱、人才流失、多元文化与宗教信仰），治理更具特殊性与复杂性。强化其治理成效，探索符合实际的治理路径，对区域发展、国家战略全局意义重大。
目前，民族地区乡村治理虽取得进展，仍面临深层次结构性挑战。本文立足民族地区治理现实需求，梳理成效与瓶颈，重点探究：治理成就为何？不足何在？如何破局？旨在从跨学科、宏观视角揭示内在规律，提供新思路与具体对策，为政策制定提供实践依据。
一、民族地区乡村治理取得的成效
党的十八大以来，在党的领导下，民族地区治理体系不断完善，治理能力显著提升，取得了里程碑式成就。
（一）政策体系不断完善，治理框架更加稳固
改革开放以来，党和国家乡村治理理论认知不断深化。1998 年《村民委员会组织法（试行）》将乡村治理纳入正式制度体系。党的十六大强调“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制” 。十七大提出“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，强化治理时代化特征。十八大则聚焦“扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督” ，推动治理体系向正规化、时代化、科学化和系统化迈进。二十大系统论述中国式现代化，指出基层自治是“全过程人民民主的重要体现”，需通过“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”等方式，增强基层“四自”实效。党和国家的理论深化为民族地区乡村治理提供了根本遵循。
（二）经济社会全面发展，民生福祉显著提升
在治理政策推动下，产业发展成为新引擎。农业电子商务拓展了农产品市场，助力打造特色品牌。各地依托资源优势发展特色产业，推进农村“三产”融合，延长产业链，提高附加值。带头人积极引入乡村旅游、电子商务等新业态，为经济注入新活力。
民生福祉显著改善。农牧民收入增加，生活条件改善，需求从基本生存转向更高水平的物质和精神追求。但相较于非民族地区，这种转型存在一定滞后性，继续加强物质保障仍是当前及未来治理重点。
（三）基层治理体系现代化，治理能力显著提升
民族地区基层治理体系现代化成效显著，形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。
农村基层党组织体系更加健全（行政村党支部—村民小组党小组—党员联系户），领导核心作用充分发挥。村民自治实践深化，建立起以基层党组织为领导、村民自治和监督组织为基础、集体经济和合作组织为纽带、其他组织为补充的村级组织体系。村民参与积极性显著提高，治理效能和治理能力大幅提升。
（四）乡风文明建设深入推进，社会和谐稳定
乡风文明建设成效显著。各地区保护民族传统村落和文化遗产，维系民族特色与乡土气息。通过干部宣讲、思政培训等形式开展社会主义核心价值观教育，引导村民树立正确观念，形成法治、德治、自治“三治”融合的良好风尚。学习推广“枫桥经验”，建立健全矛盾调处机制。加强治安防控体系建设，平安乡村建设成效显著。
（五）生态文明建设有效推进，可持续发展能力持续增强
生态环境保护成为乡村可持续发展基石。大力实施退耕还林、水土保持、生态修复等工程，显著改善了生态环境（提高森林覆盖率、减少水土流失、保护生物多样性）。同时，积极发展生态农业、乡村旅游等绿色产业，实现了经济发展与生态保护双赢。农村人居环境整治（垃圾处理、污水治理、村容提升）成效卓著，村民环保意识增强，为可持续发展奠定坚实基础。
（六）民族团结进步事业蓬勃发展，社会凝聚力有效增强
村两委通过加强宣传教育、推广国家通用语言文字、推进示范创建等工作，显著增强了村民的爱党爱国意识。一方面，举办特色文体活动和“民族团结进步月”活动增进认同；另一方面，落实民族优惠政策、普及教育、加强爱国教育、优化干部队伍等措施保障了各民族权益和发展机会。各民族交往交流交融不断加深， “你中有我，我中有你”的共同体格局初步形成，凝聚力向心力显著增强。
二、民族地区乡村治理存在的困境
民族地区虽然在多个领域取得了巨大成就，然而，由于历史、文化、地理环境等多重因素的叠加，民族地区乡村治理仍面临着多重挑战。
（一）乡村治理主体的缺失与弱化：权力结构与自治能力的双重困境
从权力结构来看，城乡二元结构导致的权力过度集中于政府部门，使得基层自治组织如村民委员会等的作用被严重削弱。在民族地区，这种权力失衡现象更为明显，由于历史和文化等因素的影响，民众对政府部门存在较强的依赖心理，而基层自治组织则因缺乏足够的话语权、资源和渠道而难以有效融入当地的乡村治理中。这种权力结构的失衡不仅削弱了民众的民主意识，不利于乡贤能手在乡村治理中积极作用的发挥，有时还会导致乡村治理的失衡与低效。
从自治能力来看，民族地区的基层自治组织往往面临着人才短缺、资源匮乏、制度不健全、渠道不通畅等问题。这些问题导致基层自治组织在乡村治理中难以发挥应有的作用，难以有效整合乡村资源、协调各方利益、推动乡村发展。同时，由于民众的参与意识不强，基层自治组织在乡村治理中的权威性和影响力也受到了一定程度的限制。
（二）乡村治理体制机制的不完善：制度保障与运行机制的双重缺失
从制度保障来看，民族地区的乡村治理往往缺乏明确的法律依据和规范的运行路径。在乡村治理政策的实际落地过程中，往往出现民众配合度不高、政策执行不力、资源浪费、效率低下等问题，严重制约了乡村治理的进展。
当前很多民族地区的乡村治理尚缺乏科学、合理的运行机制。在决策、执行、监督等环节上，往往存在着信息不对称、沟通不畅、协调不力等问题。这些问题导致乡村治理难以形成合力，难以有效应对各种复杂情况和现实挑战，难以及时感知和回应村民及社会组织发展诉求。
（三）民众参与机制的不健全：参与意识薄弱与参与渠道不通畅的双重难题
村民的参与意识相对薄弱，这主要源于他们对自身权益的认知不足、主人翁精神的缺乏以及对政府长期形成的依赖心理。在相对封闭的人文和自然环境的塑造下，民族地区村民往往习惯于被动接受政府的安排和决策，缺乏主动参与乡村事务的动力和积极性。民众们往往更容易关注个人的经济利益和眼前利益，对乡村的整体发展和长远利益关心不足。
另一方面，现有参与渠道的不通畅也加剧了这一矛盾。决策过程的不透明、村民意见反馈渠道的不畅通以及缺乏有效的民主监督机制，使得村民难以真正参与到乡村治理中来。即使部分村民有表达意愿的想法和需求，也往往因为缺乏合适的参与途径或有效的“话语权”而被决策者“拒之门外”，这反过来打消了民众参与村务管理协商民主的积极性，进一步加剧了这一矛盾。
（四）较高的发展需求与较低的发展现状之间的矛盾：民主诉求与社会进步的双重挑战
随着农村社会经济的持续发展和变迁，民众不再仅仅满足于经济收入的提升，而是更加关注住房条件的改善、教育资源的均衡、医疗保障的完善、就业机会的增多、基础设施的健全、公共服务的提升以及居住环境的优化。然而，乡村社会经济的全面进步需要一个过程。尽管民族地区生产生活已取得翻天覆地的变化，但由于民族地区大多为后发展地区，历史积累不足、发展水平相对滞后、基础设施建设尚处于快速发展过程中、高层次人力资本相对匮乏，一时难以满足不同群体的多元化发展需求。这种社会需求与资源供给之间的矛盾导致现阶段的乡村治理难以有效回应民众的多样化民主诉求和较高发展期望，也进一步加剧了村民参与意识的不足，间接弱化了村民对已有乡村治理成效的评价。
（五）文化碰撞与融合困境：本土传统持守与外来现代引入的双重冲突
乡土文化作为民族地区乡村生生不息的“魂”，也是村民繁衍生息的“根”，随着信息科技的快速发展，民众所获取和接触到的文化和思想观念日新月异，本土传统文化面临外来文化的强烈冲击。这种冲击不仅导致传统文化的边缘化，文化创新过程中的商业化，还引发了村民对自身文化认同的危机。民众在本土文化与外来文化之间徘徊，价值观出现混乱，使得乡村治理在文化传承与创新上面临严峻考验。
在民族地区，外来现代文化的引入和传播却受到诸多限制。宗教信仰、风俗习惯、文化差异和语言障碍使得外来现代文化难以深入人心，民众对现代文化的接受程度有限。同时，在推进乡土文化转型的过程中又往往存在“用力过猛”，不加以辨别的盲目引进外来文化，致使外来文化对本土文化的过度冲击，出现一些好的本土文化面临消失的窘境。
（六）人才资源的匮乏与流失：治理能力与发展潜力的双重制约
由于民族地区经济发展相对滞后、生活条件相对艰苦、教育资源相对匮乏，人才培养的成本占生活发展的比重相对更高，难以吸引和留住优秀人才，使得民族地区的人才存量不足以匹配乡村的现代化发展需求，乡村治理往往缺乏高素质、专业化的人才支撑，难以有效提升治理能力和水平。此外，由于城乡要素流动加剧和青壮年劳动力外流的影响，民族地区的人才流失现象尤为严重。民族地区出现典型的“本地培养不了人，外地引不来人，当地留不住人”这一人才培养和引才陷阱。加之人才流失导致的乡村“空心化”现象也进一步加剧了民族地区的乡村治理“用人荒”挑战，制约了乡村进一步发展的潜力与活力。
三、破解民族地区乡村治理困境的路径与对策
（一）构建多元共治格局，强化治理主体能力
多方面增强基层干部治理能力。定期举办涵盖政策解读、管理技能及领导力提升等多元化培训活动，确保基层干部能够紧跟时代步伐，掌握最新的治理理念和技术手段，提高治理效率。通过设立专项培训基金和制定详细的培训计划，邀请专家进行现场指导，并结合在线学习平台提供持续教育机会，保证基层干部知识更新与实践能力同步提升。同时，加强村两委班子的选拔与考核工作，实施“能者上、庸者下”的动态管理机制，通过科学合理的评价标准优化班子结构，提升整体素质。可引入第三方评估机构对村干部的工作绩效进行客观公正的评估，建立透明的晋升渠道，对于表现优异的干部给予物质奖励和精神表彰，激励其更好地服务于村民。
鼓励和支持乡村社会组织的发展，为乡村治理注入新的活力和创新元素。乡贤能人在资金、技术和信息等方面的优势应当得到充分利用，这部分群体不仅可作为外部资源的牵头人，还可凭借自身的影响力引领乡村社会经济发展方向。为此，地方可出台相关政策，简化注册流程，降低准入门槛，为社会组织提供必要的办公场所和启动资金；同时，搭建交流平台，组织专题研讨会，促进不同类型的组织之间相互学习借鉴经验，共同探讨解决实际问题的方法。此外，建立长效合作机制，例如签订合作协议或备忘录，明确双方的权利义务关系，确保合作项目的顺利实施。
（二）完善体制机制，提供坚实制度保障
引入第三方评估机构对乡村治理项目进行科学评估，及时发现并整改存在的问题，有助于持续改进治理成效。加强对村组干部的培训与管理，建立绩效考核制度， 旨在激发工作积极性和服务意识，提升村民委员会的履职能力。企业的高效运作为政府注入活力。积极探索政企合作创新模式，在产业发展、项目建设、生态保护等领域探索政府引导下的市场化运作机制，吸引社会资本参与其中，不仅有利于推动乡村经济多元化发展，还能为当地居民提供更多就业机会和发展空间。具体可通过制定优惠政策，如税收减免、土地优惠等，吸引更多企业到农村投资兴业；建立产业园区或创业孵化器，提供一站式服务，降低创业者进入市场的成本；设立风险补偿基金，分担可能出现的风险损失，增强投资者信心。法治宣传教育能提高村民的法律意识与法治观念，建立健全乡村矛盾纠纷调解机制，依法维护社会稳定和谐的局面。通过组织法律知识讲座、发放宣传资料等形式，普及基本法律常识；设立法律顾问室，免费为村民提供法律咨询服务；建立村务调解委员会，及时化解邻里纠纷和其他社会矛盾，防止事态扩大升级。
（三）激活民众参与意愿，拓宽民主治理渠道
为贯彻落实党的二十大关于完善社会治理体系的决策部署，现就健全共建共治共享的乡村治理制度提出具体实施方案。该方案立足于公民教育、数字平台和监督机制三个维度，系统构建乡村治理新格局。
在公民教育方面，要将公民意识培养纳入学校教育体系，通过思政课程改革、社会实践手册编制、专题讲座开展等方式，系统培育青少年的公共参与能力。同时面向村民群体开展多形式宣传教育，利用村级广播、宣传栏、微信群等渠道普及自治知识，设立固定咨询点解答村民疑问，通过“文明户”评选等活动树立先进典型，激发村民参与热情。
数字平台建设是破解参与难题的关键。要开发集成村务公开、事项办理、民主议事等功能的智能应用程序，建立“受理 - 答复 - 办结”的快速响应机制。同步完善线下议事制度，推行“阳光议事日”等固定协商机制，
确保村民意见得到充分表达和有效处理。通过线上线下相结合的方式，构建全天候、多渠道的参与平台。
监督机制完善是治理效能的重要保障。要组建由村民选举产生的监督委员会，建立常态化检查制度，设立便捷的举报渠道。同时构建上级监督、媒体监督、第三方评估相结合的立体监督网络，与县级融媒体合作开设监督专栏，形成内部监督与外部监督的良性互动。通过教育培育、平台建设、监督保障的系统推进，最终实现村民参与率、事项办结率和群众满意度的全面提升。
（四）平衡发展需求，推动经济社会全面进步
针对民族地区乡村发展需求与现状之间的矛盾，必须采取精准施策的治理方法。首先要建立家庭档案系统，全面掌握各户发展需求，通过职业培训提升农户电商运营等现代技能，同时完善住房改造补助机制。基础设施建设要重点提升道路、水电、通信等硬件水平，公共服务则需优化教育医疗资源配置，建立“规划 - 融资 - 建设 - 评估”的全流程管理机制。
产业升级要聚焦科技创新，设立科技成果转化中心和专项奖励基金，推动传统产业向高附加值转型。依托村委会建立创业咨询中心，提供政策解读、场地支持和创业大赛等平台，培育现代农业和乡村旅游等特色产业。设立专项投资基金，为优质项目提供首轮融资支持。
城乡融合发展需突破制度壁垒，建立统一的土地交易市场，规范流转程序，盘活闲置宅基地资源。推进户籍制度改革，保障农民工城市权益，设立返乡创业服务中心吸引人才回流。完善农村金融服务体系，推动金融机构网点下沉，创新小额信贷和农业保险产品，建立农户信用评价机制，为守信主体提供优惠融资条件。
（五）促进文化融合，传承创新并举
保护与活化本土文化遗产是民族地区乡村治理的重要任务。根据党的二十届三中全会精神，需深入挖掘乡村传统道德资源中的优秀思想与文化精髓，整合传统习惯、伦理道德及其社会关系网络。地方政府应加大文化遗产保护力度，建立保护名录和数据库，开展全面普查记录遗址历史背景、保存现状及价值评估。可与科研机构合作编写地方特色教材，将传统美德融入教育；举办文化节庆活动展示传统技艺；设立奖励基金鼓励村民参与保护。
在文化创新方面，政府应在尊重原有风俗基础上吸收外来优秀成果。通过签署合作协议互派艺术家驻地创作，引入数字化博物馆等新技术推动文化发展。同时加强农村文化设施建设，如文化广场、图书室等，满足村民精神需求。
构建包容开放的价值观体系对乡村和谐至关重要。通过学校课程、社区宣传栏等渠道宣传社会主义核心价值观，增强国家认同感。开展“最美家庭”评选、设立志愿服务站等活动培育文明乡风。同时引导宗教与社会主义社会相适应，加强宗教事务管理，维护社会稳定。
（六）吸引留住人才，充实智力支撑
《中共中央国务院关于做好 2024 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出“强化乡村人才振兴保障措施”。地方政府应设立专项资金资助优秀学子深造并鼓励其回乡工作，建立奖学金制度对考取重点高校的学生提供奖励，设立助学贷款贴息计划减轻贫困家庭负担，推出返乡就业优惠政策如住房补贴、创业资金等。可与高校科研院所合作定向培养专业人才，签订战略协议共同制定培养方案，开设定制化课程结合地方需求，建立实习基地让学生提前积累实践经验。
加强对现有乡村人才的培训管理，定期举办专题培训班邀请专家授课，搭建在线学习平台，推行导师制由资深干部指导年轻同志，建立绩效考核机制激励进取。创新引才用才机制，优化人才引进政策放宽户籍限制简化手续，推行电子政务实现网上审批，设立人才服务中心提供生活配套服务。提供优厚待遇如人才公寓、子女教育保障，改善办公条件配备现代化设备。建立科学激励机制对表现突出者给予物质精神奖励，设立年度贡献奖公开表彰先进，建立职称评定绿色通道缩短评审周期，提供多途径进修机会。营造宽松创新氛围设立创新工作室提供科研经费，举办创意大赛发掘优秀项目，建立人才库促进信息共享形成良性人才生态系统。
刘胜强，新疆社会科学院农村发展研究所助理研究员。
乡村治理是国家治理的基石，是实现乡村振兴的重要保障 。民族地区作为资源富集区、生态屏障区、文化特色区和边疆要地，其乡村治理成效关乎国家安全、民族团结与长治久安 。然而，这些地区因特殊区位与人文特征（如偏远、经济弱、人才流失、多元文化与宗教信仰），治理更具特殊性与复杂性。强化其治理成效，探索符合实际的治理路径，对区域发展、国家战略全局意义重大。
目前，民族地区乡村治理虽取得进展，仍面临深层次结构性挑战。本文立足民族地区治理现实需求，梳理成效与瓶颈，重点探究：治理成就为何？不足何在？如何破局？旨在从跨学科、宏观视角揭示内在规律，提供新思路与具体对策，为政策制定提供实践依据。
一、民族地区乡村治理取得的成效
党的十八大以来，在党的领导下，民族地区治理体系不断完善，治理能力显著提升，取得了里程碑式成就。
（一）政策体系不断完善，治理框架更加稳固
改革开放以来，党和国家乡村治理理论认知不断深化。1998 年《村民委员会组织法（试行）》将乡村治理纳入正式制度体系。党的十六大强调“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制” 。十七大提出“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，强化治理时代化特征。十八大则聚焦“扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督” ，推动治理体系向正规化、时代化、科学化和系统化迈进。二十大系统论述中国式现代化，指出基层自治是“全过程人民民主的重要体现”，需通过“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”等方式，增强基层“四自”实效。党和国家的理论深化为民族地区乡村治理提供了根本遵循。
（二）经济社会全面发展，民生福祉显著提升
在治理政策推动下，产业发展成为新引擎。农业电子商务拓展了农产品市场，助力打造特色品牌。各地依托资源优势发展特色产业，推进农村“三产”融合，延长产业链，提高附加值。带头人积极引入乡村旅游、电子商务等新业态，为经济注入新活力。
民生福祉显著改善。农牧民收入增加，生活条件改善，需求从基本生存转向更高水平的物质和精神追求。但相较于非民族地区，这种转型存在一定滞后性，继续加强物质保障仍是当前及未来治理重点。
（三）基层治理体系现代化，治理能力显著提升
民族地区基层治理体系现代化成效显著，形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。
农村基层党组织体系更加健全（行政村党支部—村民小组党小组—党员联系户），领导核心作用充分发挥。村民自治实践深化，建立起以基层党组织为领导、村民自治和监督组织为基础、集体经济和合作组织为纽带、其他组织为补充的村级组织体系。村民参与积极性显著提高，治理效能和治理能力大幅提升。
（四）乡风文明建设深入推进，社会和谐稳定
乡风文明建设成效显著。各地区保护民族传统村落和文化遗产，维系民族特色与乡土气息。通过干部宣讲、思政培训等形式开展社会主义核心价值观教育，引导村民树立正确观念，形成法治、德治、自治“三治”融合的良好风尚。学习推广“枫桥经验”，建立健全矛盾调处机制。加强治安防控体系建设，平安乡村建设成效显著。
（五）生态文明建设有效推进，可持续发展能力持续增强
生态环境保护成为乡村可持续发展基石。大力实施退耕还林、水土保持、生态修复等工程，显著改善了生态环境（提高森林覆盖率、减少水土流失、保护生物多样性）。同时，积极发展生态农业、乡村旅游等绿色产业，实现了经济发展与生态保护双赢。农村人居环境整治（垃圾处理、污水治理、村容提升）成效卓著，村民环保意识增强，为可持续发展奠定坚实基础。
（六）民族团结进步事业蓬勃发展，社会凝聚力有效增强
村两委通过加强宣传教育、推广国家通用语言文字、推进示范创建等工作，显著增强了村民的爱党爱国意识。一方面，举办特色文体活动和“民族团结进步月”活动增进认同；另一方面，落实民族优惠政策、普及教育、加强爱国教育、优化干部队伍等措施保障了各民族权益和发展机会。各民族交往交流交融不断加深， “你中有我，我中有你”的共同体格局初步形成，凝聚力向心力显著增强。
二、民族地区乡村治理存在的困境
民族地区虽然在多个领域取得了巨大成就，然而，由于历史、文化、地理环境等多重因素的叠加，民族地区乡村治理仍面临着多重挑战。
（一）乡村治理主体的缺失与弱化：权力结构与自治能力的双重困境
从权力结构来看，城乡二元结构导致的权力过度集中于政府部门，使得基层自治组织如村民委员会等的作用被严重削弱。在民族地区，这种权力失衡现象更为明显，由于历史和文化等因素的影响，民众对政府部门存在较强的依赖心理，而基层自治组织则因缺乏足够的话语权、资源和渠道而难以有效融入当地的乡村治理中。这种权力结构的失衡不仅削弱了民众的民主意识，不利于乡贤能手在乡村治理中积极作用的发挥，有时还会导致乡村治理的失衡与低效。
从自治能力来看，民族地区的基层自治组织往往面临着人才短缺、资源匮乏、制度不健全、渠道不通畅等问题。这些问题导致基层自治组织在乡村治理中难以发挥应有的作用，难以有效整合乡村资源、协调各方利益、推动乡村发展。同时，由于民众的参与意识不强，基层自治组织在乡村治理中的权威性和影响力也受到了一定程度的限制。
（二）乡村治理体制机制的不完善：制度保障与运行机制的双重缺失
从制度保障来看，民族地区的乡村治理往往缺乏明确的法律依据和规范的运行路径。在乡村治理政策的实际落地过程中，往往出现民众配合度不高、政策执行不力、资源浪费、效率低下等问题，严重制约了乡村治理的进展。
当前很多民族地区的乡村治理尚缺乏科学、合理的运行机制。在决策、执行、监督等环节上，往往存在着信息不对称、沟通不畅、协调不力等问题。这些问题导致乡村治理难以形成合力，难以有效应对各种复杂情况和现实挑战，难以及时感知和回应村民及社会组织发展诉求。
（三）民众参与机制的不健全：参与意识薄弱与参与渠道不通畅的双重难题
村民的参与意识相对薄弱，这主要源于他们对自身权益的认知不足、主人翁精神的缺乏以及对政府长期形成的依赖心理。在相对封闭的人文和自然环境的塑造下，民族地区村民往往习惯于被动接受政府的安排和决策，缺乏主动参与乡村事务的动力和积极性。民众们往往更容易关注个人的经济利益和眼前利益，对乡村的整体发展和长远利益关心不足。
另一方面，现有参与渠道的不通畅也加剧了这一矛盾。决策过程的不透明、村民意见反馈渠道的不畅通以及缺乏有效的民主监督机制，使得村民难以真正参与到乡村治理中来。即使部分村民有表达意愿的想法和需求，也往往因为缺乏合适的参与途径或有效的“话语权”而被决策者“拒之门外”，这反过来打消了民众参与村务管理协商民主的积极性，进一步加剧了这一矛盾。
（四）较高的发展需求与较低的发展现状之间的矛盾：民主诉求与社会进步的双重挑战
随着农村社会经济的持续发展和变迁，民众不再仅仅满足于经济收入的提升，而是更加关注住房条件的改善、教育资源的均衡、医疗保障的完善、就业机会的增多、基础设施的健全、公共服务的提升以及居住环境的优化。然而，乡村社会经济的全面进步需要一个过程。尽管民族地区生产生活已取得翻天覆地的变化，但由于民族地区大多为后发展地区，历史积累不足、发展水平相对滞后、基础设施建设尚处于快速发展过程中、高层次人力资本相对匮乏，一时难以满足不同群体的多元化发展需求。这种社会需求与资源供给之间的矛盾导致现阶段的乡村治理难以有效回应民众的多样化民主诉求和较高发展期望，也进一步加剧了村民参与意识的不足，间接弱化了村民对已有乡村治理成效的评价。
（五）文化碰撞与融合困境：本土传统持守与外来现代引入的双重冲突
乡土文化作为民族地区乡村生生不息的“魂”，也是村民繁衍生息的“根”，随着信息科技的快速发展，民众所获取和接触到的文化和思想观念日新月异，本土传统文化面临外来文化的强烈冲击。这种冲击不仅导致传统文化的边缘化，文化创新过程中的商业化，还引发了村民对自身文化认同的危机。民众在本土文化与外来文化之间徘徊，价值观出现混乱，使得乡村治理在文化传承与创新上面临严峻考验。
在民族地区，外来现代文化的引入和传播却受到诸多限制。宗教信仰、风俗习惯、文化差异和语言障碍使得外来现代文化难以深入人心，民众对现代文化的接受程度有限。同时，在推进乡土文化转型的过程中又往往存在“用力过猛”，不加以辨别的盲目引进外来文化，致使外来文化对本土文化的过度冲击，出现一些好的本土文化面临消失的窘境。
（六）人才资源的匮乏与流失：治理能力与发展潜力的双重制约
由于民族地区经济发展相对滞后、生活条件相对艰苦、教育资源相对匮乏，人才培养的成本占生活发展的比重相对更高，难以吸引和留住优秀人才，使得民族地区的人才存量不足以匹配乡村的现代化发展需求，乡村治理往往缺乏高素质、专业化的人才支撑，难以有效提升治理能力和水平。此外，由于城乡要素流动加剧和青壮年劳动力外流的影响，民族地区的人才流失现象尤为严重。民族地区出现典型的“本地培养不了人，外地引不来人，当地留不住人”这一人才培养和引才陷阱。加之人才流失导致的乡村“空心化”现象也进一步加剧了民族地区的乡村治理“用人荒”挑战，制约了乡村进一步发展的潜力与活力。
三、破解民族地区乡村治理困境的路径与对策
（一）构建多元共治格局，强化治理主体能力
多方面增强基层干部治理能力。定期举办涵盖政策解读、管理技能及领导力提升等多元化培训活动，确保基层干部能够紧跟时代步伐，掌握最新的治理理念和技术手段，提高治理效率。通过设立专项培训基金和制定详细的培训计划，邀请专家进行现场指导，并结合在线学习平台提供持续教育机会，保证基层干部知识更新与实践能力同步提升。同时，加强村两委班子的选拔与考核工作，实施“能者上、庸者下”的动态管理机制，通过科学合理的评价标准优化班子结构，提升整体素质。可引入第三方评估机构对村干部的工作绩效进行客观公正的评估，建立透明的晋升渠道，对于表现优异的干部给予物质奖励和精神表彰，激励其更好地服务于村民。
鼓励和支持乡村社会组织的发展，为乡村治理注入新的活力和创新元素。乡贤能人在资金、技术和信息等方面的优势应当得到充分利用，这部分群体不仅可作为外部资源的牵头人，还可凭借自身的影响力引领乡村社会经济发展方向。为此，地方可出台相关政策，简化注册流程，降低准入门槛，为社会组织提供必要的办公场所和启动资金；同时，搭建交流平台，组织专题研讨会，促进不同类型的组织之间相互学习借鉴经验，共同探讨解决实际问题的方法。此外，建立长效合作机制，例如签订合作协议或备忘录，明确双方的权利义务关系，确保合作项目的顺利实施。
（二）完善体制机制，提供坚实制度保障
引入第三方评估机构对乡村治理项目进行科学评估，及时发现并整改存在的问题，有助于持续改进治理成效。加强对村组干部的培训与管理，建立绩效考核制度， 旨在激发工作积极性和服务意识，提升村民委员会的履职能力。企业的高效运作为政府注入活力。积极探索政企合作创新模式，在产业发展、项目建设、生态保护等领域探索政府引导下的市场化运作机制，吸引社会资本参与其中，不仅有利于推动乡村经济多元化发展，还能为当地居民提供更多就业机会和发展空间。具体可通过制定优惠政策，如税收减免、土地优惠等，吸引更多企业到农村投资兴业；建立产业园区或创业孵化器，提供一站式服务，降低创业者进入市场的成本；设立风险补偿基金，分担可能出现的风险损失，增强投资者信心。法治宣传教育能提高村民的法律意识与法治观念，建立健全乡村矛盾纠纷调解机制，依法维护社会稳定和谐的局面。通过组织法律知识讲座、发放宣传资料等形式，普及基本法律常识；设立法律顾问室，免费为村民提供法律咨询服务；建立村务调解委员会，及时化解邻里纠纷和其他社会矛盾，防止事态扩大升级。
（三）激活民众参与意愿，拓宽民主治理渠道
为贯彻落实党的二十大关于完善社会治理体系的决策部署，现就健全共建共治共享的乡村治理制度提出具体实施方案。该方案立足于公民教育、数字平台和监督机制三个维度，系统构建乡村治理新格局。
在公民教育方面，要将公民意识培养纳入学校教育体系，通过思政课程改革、社会实践手册编制、专题讲座开展等方式，系统培育青少年的公共参与能力。同时面向村民群体开展多形式宣传教育，利用村级广播、宣传栏、微信群等渠道普及自治知识，设立固定咨询点解答村民疑问，通过“文明户”评选等活动树立先进典型，激发村民参与热情。
数字平台建设是破解参与难题的关键。要开发集成村务公开、事项办理、民主议事等功能的智能应用程序，建立“受理 - 答复 - 办结”的快速响应机制。同步完善线下议事制度，推行“阳光议事日”等固定协商机制，
确保村民意见得到充分表达和有效处理。通过线上线下相结合的方式，构建全天候、多渠道的参与平台。
监督机制完善是治理效能的重要保障。要组建由村民选举产生的监督委员会，建立常态化检查制度，设立便捷的举报渠道。同时构建上级监督、媒体监督、第三方评估相结合的立体监督网络，与县级融媒体合作开设监督专栏，形成内部监督与外部监督的良性互动。通过教育培育、平台建设、监督保障的系统推进，最终实现村民参与率、事项办结率和群众满意度的全面提升。
（四）平衡发展需求，推动经济社会全面进步
针对民族地区乡村发展需求与现状之间的矛盾，必须采取精准施策的治理方法。首先要建立家庭档案系统，全面掌握各户发展需求，通过职业培训提升农户电商运营等现代技能，同时完善住房改造补助机制。基础设施建设要重点提升道路、水电、通信等硬件水平，公共服务则需优化教育医疗资源配置，建立“规划 - 融资 - 建设 - 评估”的全流程管理机制。
产业升级要聚焦科技创新，设立科技成果转化中心和专项奖励基金，推动传统产业向高附加值转型。依托村委会建立创业咨询中心，提供政策解读、场地支持和创业大赛等平台，培育现代农业和乡村旅游等特色产业。设立专项投资基金，为优质项目提供首轮融资支持。
城乡融合发展需突破制度壁垒，建立统一的土地交易市场，规范流转程序，盘活闲置宅基地资源。推进户籍制度改革，保障农民工城市权益，设立返乡创业服务中心吸引人才回流。完善农村金融服务体系，推动金融机构网点下沉，创新小额信贷和农业保险产品，建立农户信用评价机制，为守信主体提供优惠融资条件。
（五）促进文化融合，传承创新并举
保护与活化本土文化遗产是民族地区乡村治理的重要任务。根据党的二十届三中全会精神，需深入挖掘乡村传统道德资源中的优秀思想与文化精髓，整合传统习惯、伦理道德及其社会关系网络。地方政府应加大文化遗产保护力度，建立保护名录和数据库，开展全面普查记录遗址历史背景、保存现状及价值评估。可与科研机构合作编写地方特色教材，将传统美德融入教育；举办文化节庆活动展示传统技艺；设立奖励基金鼓励村民参与保护。
在文化创新方面，政府应在尊重原有风俗基础上吸收外来优秀成果。通过签署合作协议互派艺术家驻地创作，引入数字化博物馆等新技术推动文化发展。同时加强农村文化设施建设，如文化广场、图书室等，满足村民精神需求。
构建包容开放的价值观体系对乡村和谐至关重要。通过学校课程、社区宣传栏等渠道宣传社会主义核心价值观，增强国家认同感。开展“最美家庭”评选、设立志愿服务站等活动培育文明乡风。同时引导宗教与社会主义社会相适应，加强宗教事务管理，维护社会稳定。
（六）吸引留住人才，充实智力支撑
《中共中央国务院关于做好 2024 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出“强化乡村人才振兴保障措施”。地方政府应设立专项资金资助优秀学子深造并鼓励其回乡工作，建立奖学金制度对考取重点高校的学生提供奖励，设立助学贷款贴息计划减轻贫困家庭负担，推出返乡就业优惠政策如住房补贴、创业资金等。可与高校科研院所合作定向培养专业人才，签订战略协议共同制定培养方案，开设定制化课程结合地方需求，建立实习基地让学生提前积累实践经验。
加强对现有乡村人才的培训管理，定期举办专题培训班邀请专家授课，搭建在线学习平台，推行导师制由资深干部指导年轻同志，建立绩效考核机制激励进取。创新引才用才机制，优化人才引进政策放宽户籍限制简化手续，推行电子政务实现网上审批，设立人才服务中心提供生活配套服务。提供优厚待遇如人才公寓、子女教育保障，改善办公条件配备现代化设备。建立科学激励机制对表现突出者给予物质精神奖励，设立年度贡献奖公开表彰先进，建立职称评定绿色通道缩短评审周期，提供多途径进修机会。营造宽松创新氛围设立创新工作室提供科研经费，举办创意大赛发掘优秀项目，建立人才库促进信息共享形成良性人才生态系统。
（注释从略）
来源 | 《南方论坛》2025年第12期
编辑 | 马雪炜
审核 | 刘涛
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