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一带一路”战略下我国民族地区新型城镇化发展研究

2018年11月08日 02:23:58 来源: 中国社会科学网

“一带一路”战略和新型城镇化战略几乎在相同节点的提出,为民族地区城镇化建设提供了大好发展机遇。虽然“一带一路”战略和民族地区新型城镇化建设有着耦合统一性,但民族地区城镇化建设目前依然面临着发展不平衡、核心驱动力不足、“半城镇化”问题突出、民族文化被边缘化、生态环境退化严重等问题。在“一带一路”战略背景下,国家要做好顶层设计,构建民族地区新型城镇化建设的创新模式,在城镇空间布局、产城融合、文化传承、生态保护等方面寻求对策,推动民族地区新型城镇化建设的深入开展。

改革开放以来,中国城镇化发展迅速,有超过5亿的农民从农村走进城镇[1]。随着2011年城镇化率首次超过50%,我国开始步入城镇化建设快速增长期[2]。几十年来,城镇化已经成为解决我国“三农”问题、推动城乡区域协调发展的有力支撑以及扩大内需和促进产业升级的重要抓手。尽管为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设做出了重要贡献[3],但由于典型“城乡多梯度差异社会结构”的存在[4],我国城镇化建设在推进方式、实现途径、表现形态等方面呈现出显著的发展不平衡态势[5]:民族地区城镇化水平明显落后于全国平均水平。民族地区城镇化的落后不仅仅体现在“量”的层面,更体现在“质”的层面,而问题的核心在于多年来“地”的城镇化快于“人”的城镇化:农业转移人口的市民化进程严重滞后,城市户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间存在极大差异[6]。正是出于对问题的深刻认识,国家几乎在相同的时间节点高瞻远瞩地提出了新型城镇化战略和“一带一路”战略,这对民族地区的城镇化来说可谓千载难逢的双重发展机遇。对于民族地区的新型城镇化建设来说,“一带一路”战略带来的不仅仅是区位地缘优势,更是基于全局发展、整体发展和可持续发展原则的开放合作理念[7]。在新的战略布局中,民族地区将通过资源要素的跨区域、跨国境自由流动,打破“空间受限、潜力有限、资源局限”等发展困局,逐步构建起以资源禀赋优势为基础,以产业发展为纽带,以市场扩展为推力,以发展平台构建为依托,以合作共赢与互动发展为指向的新型城镇化发展格局[8]。

一、“一带一路”战略与我国民族地区新型城镇化建设的耦合统一性

我国民族地区与“一带一路”战略有着颇深的历史渊源,丝路经济带中以北线、中线、南线为代表的三大经济轴线及其辐射空间几乎覆盖了我国大多数民族地区[9],从地理空间看,既包括陆上“丝绸之路经济带”辐射的新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区以及青海、甘肃等省份的少数民族聚居区和散居区,也包括“海上丝绸之路”辐射的广西壮族自治区以及云南、贵州等省份的少数民族聚居区和散居区。从经济发展层面看,“一带一路”框架下正在形成的新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中蒙俄、中巴、中国—中南半岛、孟中印缅六大国际经济合作走廊贯通及辐射了中国大多数民族地区。在整个“一带一路”战略布局中,民族地区依托自身区位优势和资源禀赋将会发挥多元化的重要作用,其中新疆维吾尔自治区是丝路经济带核心区、宁夏回族自治区是丝路经济带战略支点、甘肃省是丝路经济带黄金段、内蒙古自治区是丝路经济带北线重要区域、广西壮族自治区是海上丝绸之路的新门户和新枢纽、云南省是海上丝绸之路的战略支点、贵州省是连接“一带一路”的战略通道。“一带一路”战略将会构筑民族地区对外开放的新格局,促进民族地区的产能合作、产业发展和参与世界经济合作的方式创新,特别是通过与沿线国家地区的合作推进民族地区社会经济的发展[10]。

“一带一路”战略则是从对外经贸文化开放的视角为民族地区的发展注入活力,而新型城镇化则是立足国内视角来推动民族地区发展,因此对于民族地区发展来说,新型城镇化和“一带一路”战略是并行不悖、共同发展的。新型城镇化的基本模式是以科学发展观为指导方针,坚持“全面、协调、可持续推进”的原则,以人口城镇化为核心内容,以信息化、农业产业化和新型工业化为动力,以“内涵增长”为发展方式,以“政府引导、市场运作”为机制保障,走可持续发展道路,建设城乡一体的城市中国[11]。而在新常态背景下要实现城乡一体化城市中国的最终建设目标,首先,新型城镇化应当重新建构中国地域生产力结构,形成以“主体功能区—大城市群—大都市圈—核心都市”以及城镇网状地域系统为核心的梯度集团化的城市竞争和协作。其次,新型城镇化应当实现城市作为一种生活方式变革和“文化转向”的价值诉求,即通过“农民职业化”“农民市民化”“人的城镇化”等具体手段构建真正和谐的“市民社会”[11]。另外,新型城镇化应当创造性地制定发展战略,调动各方积极因素[12],注重文化保存与创新,在包容和开放中实现文化保护性开发与开放保护性的相互融合[13]。对于原本在传统城镇化建设中就处于落后水平的民族地区来说,新型城镇化为其发展带来了新的导向,使其有助于摆脱同质化、粗放、畸形发展的格局,凸显地域性、民族性和文化性,从而与“一带一路”战略倡导的文化多元发展观点高度契合,而且能够积极推动沿线边境口岸地区的发展壮大[14]。

二、我国民族地区新型城镇化建设中的问题

虽然民族地区幅员辽阔,但主要集中于西部地区,而西部地区除了受到自身气候条件、地理形态等因素制约以外,长期受到国家“向东倾斜发展”等“非均衡发展战略”的影响,因而城镇化水平远远落后于其他地区。八个民族省份(除内蒙古自治区)的城镇人口比重均低于全国水平[15]。20世纪末开始实施的“西部大开发”战略一定程度上推动了西部地区的发展,但并未从根本上扭转西部城镇化建设落后的局面。现阶段“一带一路”战略的实施为民族地区新型城镇化建设提供了重要机遇,但由于经济基础薄弱等因素影响,民族地区的新型城镇化道路依然任重道远[16]。

第一,城镇化发展不平衡现象突出。首先,不同民族地区之间城镇化发展不平衡。在几个民族省份中,内蒙古自治区的城镇化水平明显处于领先地位。2015年,内蒙古全区户籍人口城镇化率达到44.16%,城镇常住人口比重达到60.3%。这种水平不仅在民族地区居于首位,而且两种比率均比全国高约4个百分点[17],属于全国十强行列。其他民族地区的城镇化水平则远低于全国平均水平,均不足30%,有些民族地区甚至出现了城市少数民族人口比重减少的趋势[18]。其次,同一民族地区内部城镇化发展不平衡。比如,在青海省,西宁市的城镇化率达到63.7%,而果洛、海南、海北等藏族自治州的城镇化率还达不到30%[19]。在新疆、广西、云南等地同样存在着首府或省会城镇化率“一枝独秀”的现象,即使在城镇化水平较高的内蒙古自治区也是如此。呼和浩特、包头、鄂尔多斯等经济发展水平较高地区的城镇化水平明显好于兴安盟、锡林郭勒、乌兰察布等经济发展水平较为落后地区[20]。另外,不同民族之间发展不平衡。民族地区各个民族的人口城镇化率存在巨大差异,最大值与最小值之间相差甚远,2005年城镇化率最高的俄罗斯族(81.36%)是城镇化率最低的傈僳族(4.34%)的近20倍,2010年俄罗斯族(84.59%)是傈僳族(10.76%)的近8倍[21]。

第二,城镇化的核心驱动力不足。新型城镇化的核心驱动力在于依托科技进步的农业现代化和结构合理的非农产业发展以及包容开放的城乡一体化社会文化机制,其中最重要的当属第二、三产业的驱动,然而长久以来我国民族地区城镇化发展主要依托基于行政政策干预的土地扩张模式。这种粗放、质量较低的发展模式使得民族地区接连出现了众多“新建鬼城”“大跃进城镇化”“袖珍城镇”“城中村”等数量与质量脱节的畸形城镇化现象[22]。据最近的第六次全国人口普查数据显示,我国大部分少数民族的经济活动均以现代化不强的农业为主,其中傈僳族、苗族、东乡族等民族中超过90%的人口都在从事农业生产活动。落后的农业生产方式很难为城镇化发展解放出富余劳动力,使得民族地区的不少城镇陷入“有城无市”的尴尬局面。即使在一些工业化较为发达的民族地区,城镇化发展也难以摆脱“空城计”局面,比如依托资源开发兴起的鄂尔多斯、二连浩特、阿勒泰、阿拉尔、格尔木等地出现了太多经过多年开发而却无人落户、入住的工业区和住宅区,造成极大的资源浪费。当然,造成这种局面的原因也在于民族地区城镇一般没有发达的第二、三产业。没有发达的第二、三产业作为支撑,即使民族地区有富余的农村劳动力,他们也难以通过对应的就业岗位融入真正的城镇化生活中。这种没有健康产业驱动的“低水平、高速发展”城镇化模式显然是“冒进化”的,具有空间失控、就业隐忧等诸多风险[23]。

第三,“半城镇化”问题异常突出。在全国城镇化热潮的带动下,虽然民族地区的城镇化发展取得了长足的进步,但其中隐藏的“半城镇化”现象却是一个不容忽视的问题。所谓“半城镇化”是指农村人口向城镇人口转换过程中一种不完全的城镇化状态[24],表现形式为空间半城镇化和人口半城镇化[25]。首先,民族地区的相当一部分城市是依托矿产资源开发发展起来的重工业城市,即城市大部分空间区域是工业地带,只有小部分空间才是真正的居民区。更为令人担忧的是,近年来随着资源开发热潮的渐趋冷淡,越来越多的民众开始撤离这些“资源开发驱动型”城镇,加剧了固有的“空城化”状况。其次,不少民族地区为了“积极”响应国家城镇化建设号召,置地方实际于不顾,通过“县改市”“乡改镇”等行政区划变动等简单粗暴措施增加城镇人口[26],也造就了人口不足千人的众多“袖珍城镇”。虽然城镇数量增加了,但这些“袖珍城镇”基本没有配套的基础设施建设,也根本没有摆脱原来的“贫穷”状况。更为值得关注的是,由于社会经济待遇的偏差和“农村生活思维方式向城市生活思维方式转变过程”的长期性[27],“人口城镇化”问题难以解决,很多民族地区出现了“进城不落户”“城镇居民回迁农村”等典型“逆城镇化”现象[28]。这种“非农、非城”的“两栖”生活状态既不利于城镇化的推行,也不利于农业现代化的发展[29]。

第四,民族文化被“边缘化”现象严重。民族文化是各民族在其漫长的历史过程中学习、积淀与创造出来的生活方式[30],这种生活方式既是人类文化多样性的具体体现,也是各个民族赖以生存延续的精神基础。然而,目前民族地区的城镇化运动却给民族文化带来了巨大的负面影响,使其在现代文明社会中日趋边缘化,逐步走向衰落或湮灭的境地。现阶段我国城镇化依然是以“异地城镇化”为主流发展模式,民族地区由于社会经济水平落后更是如此。从民族地区走向东部沿海经济发达地区的务工人员,经常、也容易受到现代主流文化的影响,不仅于外在层面通过改变着装、饮食习惯、民族建筑风格等手段来迎合“外界”主流文化,而且于在层面会通过自我封闭、自我孤立等手段逐渐失去民族文化自信与文化自觉[31]。

随着大批青壮年的外出,民族地区出现了严重的城镇“空心化”“空巢化”现象,这样一来,民族文化传承就会出现后继乏人的问题。孕育民族文化的土壤一旦发生改变,民族传统文化就很难延续发展,相反新型的带有“城镇”烙印的外来主流文化元素开始融合并解构民族传统文化[32]。地处祖国西南边陲的云南红河哈尼族彝族自治州在城镇化建设过程中虽然竭力保护传承丰富的民族文化,也取得了显著成果,但还是出现了明显的“文化变异”现象,比如具有深厚民族文化底蕴的金平县、屏边县在城镇化建设过程中只是凸显了口岸边境特色和自然风光,而没有有效彰显苗族、彝族、傣族等独特民族文化[33]。在壮汉苗彝仡佬族聚居的广西隆林各族自治县,几乎没有一条街或一栋高楼具有民族特色设计风格,也鲜见具有民族元素的图腾、吉祥物等图案,沿街重要路口也没有民族文化的标志性雕塑[34]。

第五,生态环境退化问题严重。民族地区大多地处“生态环境脆弱带”,抗干扰能力弱[35],在粗放型的城镇化建设中更是不堪重负。以开发资源为驱动的粗放型城镇化更多的是攫取自然资源,而很少去反哺或弥补生态环境,使得原本脆弱的民族地区生态环境日益脆弱,甚至付出了惨痛的生态代价。比如我国重庆渝东南民族地区为了“工业兴县”,极力倡导大工业、大招商、大发展的道路,结果使植被大面积破坏,水土流失严重,大量田土荒漠化、石漠化;工业废水、废弃物的排放,导致环境恶化,生态失调[36]。这样的情况并不是个案,在民族地区具有普遍性,比如甘肃甘南藏族自治州在城镇化建设过程中出现了湿地大面积干涸、草地“三化”严重、地质灾害因素增多、水土流失加剧等生态环境退化问题[37]。

三、“一带一路”战略下我国民族地区新型城镇化发展的对策

综上问题而言,我国民族地区的城镇化依然没有摆脱“重数量、轻质量”的模式,没有把发展重心真正落实到“人”上,更没有把民族地区的共性特征和区域特色有机融合到城镇化建设中。在“一带一路”战略背景下,民族地区新型城镇化建设既要考虑基于历史地理因素差异的自然生态硬环境,也要考虑基于社会经济发展、文化传统积淀、政策制度制定的软环境[38],从方向、模式、制度层面开拓创新,走出一条具有鲜明民族特色的城镇化道路。

第一,结合“一带一路”国家战略,做好顶层设计,构建民族地区新型城镇化的创新模式。民族地区要从根本上改变由外力助推的单一发展模式,而逐步过渡到以内力为主导、外力为辅助的双轮驱动模式。在新型城镇化建设中,民族地区不能再主要依靠“一带一路”国家战略政策等外力因素来“硬推”城镇化,而要借助政策优势,通过“一带一路”沿线民族地区产业发展、文化传承、制度创新等内力因素来“和谐促生”城镇化。一方面,要促进民族地区城镇发展与产业支撑、人口集聚、就业转移以及传承文化相统一,最终实现产业结构合理、文化特色突出、城乡融合的新型城镇化道路;另一方面,要促进民族地区城镇化与生态环境以及与社会经济的协调发展,最终实现人与自然和谐发展以及以人为本的发展理念。

第二,在现有城镇化基础上,走兼顾空间“公平效率”的倾斜化城镇化道路。空间是城镇化建设的载体,合理的城镇空间布局能够有效引导资源要素的自由流动和合理配置。在“一带一路”战略背景下,民族地区要以国家层次的专项规划为指导,依据现有的城镇化空间布局基础,构建“区域特色城市群—区域中心城市—特色完整民族城镇”递进的合理空间体系,既要以现有省域中心城市为核心积极打造“南宁—贵阳—昆明”大西南民族特色城市群、“兰州—西宁—拉萨”黄河上三角民族特色城市群以及呼和浩特民族都市圈、乌鲁木齐都市圈等,也要利用核心城市圈或城市群的辐射影响力,通过“交通组织一体化、文化发展一体化、产业布局一体化、公共服务一体化、文化认同一体化、社会保障一体化”等措施带动“一带一路”沿线小城镇的发展,并通过工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民的深度融合,打破固有的二元结构,着力形成兼具“均好性”与“有序性”的民族地区生产力结构体系。

第三,基于“一带一路”政策驱动,走“产城、产镇、产村互动”的一体化城镇化道路。“一带一路”政策的实施会给沿线地带民族地区工业、农业、服务业的发展带来新的机遇,因此民族地区一方面要结合“一带一路”战略背景下国际新需求,既要进一步提升现有第二产业优势,也要挖掘打造新兴产业的优势,确保产业国际竞争力的不断提高,进而提高就业者的收入水平,同时也创造更多的劳动就业机会;另一方面,民族地区要坚持从“规模导向”向“就业导向”转变的产业发展思路,将充分就业和民生福祉作为新型城镇化建设的核心,通过“产城一体、产镇联动、产村融合”三产联动机制提高就业延续性,提高本地就业,推动民族地区农牧民的市民化进程。

第四,深挖民族文化资源,走“文化传承与民族交融”的和谐城镇化道路。民族地区拥有璀璨丰富的少数民族文化,但城镇化建设与这些文化并没有有效融入,因此在城镇化建设中民族地区一定要发挥文化资源丰富的优势,打造具有民族文化特色的产业,摒弃以前“以牺牲普遍价值文化信息为前提的发展方式”[39],注重文化资源的深度挖掘,尤其要寻求“一带一路”历史文化与当代民族文化的结合点,传承不同区域的优秀文化特色。除此之外,在具体建设过程中,要根据民族地区特殊的习俗、历史、宗教和生活习惯,因地制宜地设计产业流程、工作步骤和相关要求,以新型城镇化促进文化认同、民族交融。

第五,注重生态环境保护,走低碳节能的绿色城镇化道路。首先,整个民族地区要重视生态保护基础设施建设,特别在生态承受力极为脆弱的地区要加大建设力度,保证绿色城镇化的延续性。其次,利用“一带一路”战略带来的发展契机,鼓励发展基于新能源的节能环保产业,减少对自然环境的侵害。另外,在大力倡导循环经济模式的基础上,引进先进的现代化环保设备,既要减少城镇化建设对生态资源的依赖性和破坏性,也要对园区内相对集中的污染垃圾进行深度处理。最后,要在整个民族地区进行深入的生态环境保护知识宣传,在提高民众生态环境保护能力的基础上,强化其生态保护意识,使其在日常生活中践行节能环保观念,逐步形成“从我做起、建设守护美好家园”的格局思想。

作者简介:张雪瑞,男,内蒙古包头人,内蒙古科技大学包头师范学院副教授,主要从事马克思理论与思想政治教育研究。

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作者: 张雪瑞 责编: 梁旭龙