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国家治理视域下的生态文明建设

2017年12月08日 03:12:41 来源: 《中国特色社会主义理论》2015年05期

    党的十八大明确提出,要更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的总体布局。“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设和文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”①党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”②作为我国全面深化改革的总目标,这对于我国的生态文明建设,乃至社会主义现代化事业的总体建设来说,都具有重大而深远的现实意义和理论价值。

    一、当代中国语境下的国家治理

    (一)由“统治”到“治理”的历史演进

    在我国自秦朝至晚清的传统社会中,封建王朝的治国理政具有鲜明的“统治”特征,封建主为了实现对社会的强力控制,构建了以皇帝为权力顶峰,自上而下金字塔式的等级森严的官僚政治体系,官僚依靠行政化手段和严酷的法令对社会进行统治和管理。在这种统治模式下,政府成为治国理政的单一主体,社会稳定与发展依托的是明君圣主和清官,而不是制度和法治的保障,因此具有典型“人治”而不是“法治”的特征。

    新中国成立以后,我国开始从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会逐步转型。在推行社会主义计划经济的过程中,国家事务和社会事务主要依靠各级政府机构进行单一管理,在生产、资源分配以及产品消费各方面,都是由政府进行计划和实施的。社会主义计划经济曾为我国恢复和发展国民经济发挥过重大作用,但是其弊端也逐渐显现。政府作为单一的管理主体依靠垄断权威采取行政指令方式对经济和社会生活进行垂直的集权管理,“全能型、人治化、封闭式”的管理行政模式严重阻滞了其他社会组织及公众个体参与经济和社会生活的积极性,妨碍了社会生产力的发展,呈现出较低的行政效率。随着我国改革开放的深入,经济体制向社会主义市场经济的转型,管理行政模式已不再适应多元化的经济和社会的协调发展需求,“多一些治理,少一些统治”,由“统治”走向“治理”成为人类政治、经济和社会发展的普遍趋势。③

    “治理”是不同于“统治”和“单一管理”的治国理政观念。1989年,世界银行首次使用“治理危机”一词描述当时非洲的情形之后,“治理”理念就被广泛地运用于政治学、社会学、经济学等各个领域。20世纪90年代,西方学者普遍把强调政府放权以及向社会授权,实现多主体、多中心管控社会共同事务等主张看作是“治理”。1995年,联合国全球治理委员会在发布的研究报告《我们的全球伙伴关系》中指出:“治理是各种公共的或私人的个体和机构,管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和,并采取联合行动的持续过程。”④我国著名学者俞可平认为:“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。”⑤从政治学理论看,“治理”有别于“统治”和“单一管理”主要表现在以下几方面:其一,治理的主体是多元化的,不仅包括政府,还包括政府以外的其他社会组织,而统治、单一管理的主体是单一的,就是以政府为代表的国家公共权力;其二,治理不是单一依靠强制,更多的是通过协商来实现,既依托于强制性的国家法律,更借助于各种非国家强制的契约,而统治、单一管理往往容易陷入“人治”或“专制”;其三,治理的权力运行可以是自上而下的,但更多的是平行的,而统治、单一管理的权力运行只有自上而下的单一向度。⑥

    (二)具有鲜明中国特色的“国家治理”

    治理在我国政治历史的传统中,不仅包含着相对丰富的意蕴,而且这些意蕴又与当代治理理念高度契合。中国古代文献中的治理,主要是指良好的管理和统治的状态,早在《荀子·君道》一篇中就有表述:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”⑦从统治走向治理,是人类政治发展的必然趋势。西方学者主张用治理替代统治,主要是由于在社会资源的配置中,他们既看到了市场行为的失效,又看到了国家行为的失效;单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置,同样,仅仅依靠国家的计划和命令等手段,也无法达到社会资源配置的最优化,最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家行为和市场行为的失效,“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家协调的失败”⑧。随着时代的变迁,治理的含义在现代政治的语境中也发生了演进和发展。党的十八届三中全会从全面深化改革总目标的层面首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,强调在坚持中国特色社会主义制度的前提下,通过完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化,全面建成小康社会,实现全体人民的福祉。不仅赋予“国家治理”鲜明的中国特色,而且是社会主义发展史上的首创。

    中国特色的“国家治理”是在人民当家作主的前提下,在全面建成小康社会的新的历史条件下,以中国共产党为国家治理的领导核心,遵循人民的意志要求,按照科学、民主、依法和有效性来优化领导方式和执政方式,优化执政体制机制和国家管理体制机制,优化执政能力,实现国家与社会的和谐,从而达到政治的长治久安。中国特色的“国家治理”包括治理体系和治理能力两大重要组成部分,二者相辅相成,形成有机整体。2014年1月1日,习近平同志在《人民日报》发表《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”⑨我国的国家治理涵盖了经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理,无论是哪一领域的治理,其治理体系和治理能力始终密切相关。治理体系现代化是治理能力现代化的前提和基础,治理能力现代化是治理体系现代化的目的和结果,要想实现真正的治理能力现代化,首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的国家治理体系。只有科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力,只有不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。因此,实现“国家治理体系和治理能力的现代化,就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能”⑩。

    由此可见,党的十八届三中全会提出的“国家治理”理念,是中国共产党人坚持马克思主义的立场、观点、方法。在坚持和贯彻党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的根本要求前提下,总结中国共产党的执政经验,把握当代世界各国的优秀制度理念与制度安排,汲取中国传统政治文化治国理政的有益精神和国外治理理论的积极因素的基础上的重大理论创新,使“国家治理”具有鲜明的中国特色。

    二、我国生态文明建设的进展及国家治理的困境

    20世纪70年代以来,在环境问题日益严重的背景下,生态文明与可持续发展问题受到人们的普遍关注。人们深刻地感受到,现代社会和现代人已经陷入一场严重的生态危机和社会危机,人类传统的发展观面临严峻挑战。正如恩格斯在《自然辩证法》中所强调的:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复。”(11)1972年,联合国环境会议通过了《人类环境宣言》,在全球范围内掀起了声势浩大的环境保护浪潮。1992年,联合国环境与发展大会通过了《地球宪章》和《21世纪议程》,可持续发展思想由共识变成各国政府的行动纲领,生态文明建设应运而生。

    (一)我国生态文明建设的进展

    我国生态文明建设的理论研究、共识形成以及实践进展主要源自于20世纪70年代末的改革开放。1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布,这是我国第一次从法律上要求各部门和各级政府在制定国民经济和社会发展计划时必须统筹考虑环境保护问题,为实现环境与经济社会协调发展提供了最初的法律保障。1982年,我国国家计委第一次把环境保护正式纳入国家“六五”计划,并将环境保护列为一个独立的篇章。同年,在城乡建设环境保护部下设立了环境保护局。1983年,国务院召开了第二次全国环境保护会议,明确提出环境保护是中国现代化建设的一项战略任务,是一项基本国策,并制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展,做到经济效益、社会效益、环境效益相统一”的指导方针,明确了“预防为主、防治结合”、“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”的环境保护三大政策。1983年之后,环境保护作为一项重要内容被写入历年政府的工作报告。1984年,国务院环境保护委员会成立,城乡建设环境保护部下属环保局改为国家环保局,作为国务院环委会的办事机构。1988年,环境保护局升格为国务院直属机构。

    1992年,《中国环境与发展十大对策》宣布实施可持续发展战略。1994年3月,中国政府发布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,首次把可持续发展战略纳入经济社会的长远规划。1993年,八届全国人大一次会议设立了全国人大环境保护委员会,次年更名为全国人大环境与资源保护委员会。1996年,“九五”计划将可持续发展同科教兴国并列为两项基本战略。从国家各部门到地方省市县都以可持续发展为目标编制发展规划,要求用环境与发展相统一的观念来指导本部门或本地区的工作。1997年,十五大报告明确提出实施可持续发展战略。同时,提出“资源开发和节约并举,把节约放在首位,提高资源利用率”。1998年,国家环保局升格为国家环保总局。2002年,十六大以后,中央相继提出走新型工业化发展道路,发展低碳经济、循环经济,建立资源节约型、环境友好型社会,建设创新型国家,建设生态文明等新的发展理念和战略举措。2007年,十七大报告进一步明确提出了建设生态文明的新要求,并将到2020年成为生态环境良好的国家作为全面建设小康社会的重要目标之一。这是中央第一次把建设生态文明作为一项战略任务明确提出来。2008年,国家环保总局变成环境保护部,成为国务院成员单位。2012年,十七届五中全会明确提出提高生态文明水平。绿色建筑、绿色施工、绿色经济、绿色矿业、绿色消费模式、政府绿色采购不断得到推广。“绿色发展”被明确写入“十二五”规划并独立成篇。2012年,在十八大报告里,生态文明建设被提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相同的高度,列入中国特色社会主义“五位一体”总体布局,并写入党章。2013年,十八届三中全会提出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。“美丽中国”作为全面建设小康社会的一个宏伟目标,已经成为中国特色社会主义生态文明建设道路的重要驱动力。

    (二)生态文明建设方面的国家治理困境

    生态文明建设是一个具有长期性、艰巨性的系统工程,不可能一蹴而就。纵观我国改革开放以来的生态文明建设进程,由于其涉及的部门多、领域广、利益主体多元化等原因,作为国家治理的重要组成部分的生态治理,在治理体系的完善和治理能力的健全方面均面临困境。

    1.生态治理体系有待完善

    生态治理体系是在党领导下管理国家的制度体系的重要组成部分,包括生态文明建设的价值体系、体制机制和法律法规安排。随着我国经济社会向社会主义市场经济的转型,生态文明建设在价值观、体制机制和法律法规安排方面存在的问题并未得到解决。

    首先,在价值取向方面,各级政府普遍存在GDP至上的观念。由于我国各级政府发展经济的愿望强烈,往往将GDP与政府官员的绩效考核紧密联系,甚至当作唯一的考核目标,各地政府都将促进GDP的快速增长作为最大的任务,一切都得为GDP增长让路,哪怕是付出环境污染的代价也在所不惜,许多地方政府甚至把保护环境看作是影响经济发展的一大障碍,他们只顾眼前的GDP增长,将环境问题作为未来的问题去处理,大都抱着“先污染,后治理”的想法,与生态文明建设的价值取向存在严重偏差。其次,在体制机制方面,生态文明建设的政府官员问责制、公众参与制等等制度尚不健全,甚至出现政府有法不依的严重现象。问责制是现代政治的基本要求,只有进行问责,才能使各级官员具有责任心并且认真积极地履行公共职能。我国早已确立问责制,但这种问责,只局限在经济发展、社会稳定和生产安全等方面,虽然近年来在环境方面建立了节能减排责任制但总体来说力度还不够。同样,我国生态文明建设的公众参与虽已大量出现,但普遍存在形式主义严重、参与效果差的情况。如公众参与环境影响评价的听证制度中,听证参加人的代表性、听证参与人的意见采纳和答复以及听证效果常常备受质疑。更有甚者,有些地方政府不但不能有效保护公众环境权益,甚至对公众维护环境权益的行为进行打击、压制,这些都是生态文明建设体制机制欠缺所致。最后,在法律法规安排方面,我国生态立法虽成果丰硕,但仍无法满足生态文明建设的需求。由于我国生态立法缺乏完整体系,不同时期的相关立法出现法条相互冲突的状况时有发生,立法过程中的环境民主相对缺失。我国1989年的《环境保护法》实为一部污染防治法,对资源节约和生态保护问题规约很少。“重污染防治,轻生态保护”、“重城市,轻农村”、“重东部、轻西部”等理念普遍存在于各级各类环境法律法规中。直到2014年4月通过新的《环境保护法》修订草案(2015年1月1日起将施行),才在监管手段方面出硬招,增加环境污染公共监测预警机制,规定了环境公益诉讼,赋予公众应有的环境利益和公众参与环境公益诉讼应有的法律地位,公众参与环境权有所提升,但公众以个人名义参与环境诉讼仍未得到支持。

    2.生态治理能力有待健全

    生态治理能力是指在坚持节约资源和保护环境基本国策的前提下,运用国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制以及生态文明法律体系管理生态文明建设各方面事务的能力。生态治理体系是生态治理能力的基础和依托,生态治理能力则是生态治理体系的目标与归宿。由于我国生态治理体系还有待完善,因此生态治理能力也有待健全。

    首先,我国存在大量的生态环境问题未能得到有效治理。2014年6月4日,由我国环保部会同国土部、住建部、交通部、水利部、农业部、林业局、气象局等主管部门共同编制完成的《2013中国环境状况公报》发布。该公报显示,我国城市环境空气质量形势严峻,依据新《环境空气质量标准》,我国74个重点城市环境空气质量达标比例4.1%,仅海口、舟山和拉萨3个城市空气质量达标;土壤持续恶化,耕地环境质量堪忧,区域性退化问题较为严重,面积约占国土面积的10.6%,我国2013年内净减少耕地面积8.02万公顷,土壤侵蚀总面积达2.95亿公顷,占国土面积的30.7%;水环境质量也不容乐观,地表水总体为轻度污染,部分城市河段污染较重,近岸海域水质总体呈下降趋势。(12)这样严峻的环境形势,不仅严重威胁我国人民的生命健康,而且严重影响了生产经营活动。其次,我国存在大量破坏生态环境的违法行为未能有效查处,甚至有些地方政府还阻碍环境执法。由于不少企业的社会责任感不强,企业家的生态保护意识薄弱,企业经营片面追求经济利益,出现了大量企业破坏生态环境的违法行为。在我国四大海区中,渤海和东海近岸海域水质极差,其根源就在于一些不良企业违规排放污染废水。2014年9月12日,据中国之声《全国新闻联播》报道,在腾格里沙漠腹地出现了巨型排污池,众多化工企业的污染废水直接排放到腾格里沙漠,造成腾格里沙漠不可修复性的破坏,直至引起中央高层的注意,地方政府的相关部门才着手开展相关治理整治工作。事实上,我国不少地方政府为了片面追求地方经济发展目标,对于企业的环境违法行为大多采取姑息迁就的态度,大量破坏生态环境的违法行为未能得到有效查处。更有甚者,一些地方政府非但放弃对环境污染企业责任追究,反而阻止和打压环保部门的执法,造成极坏的社会影响。最后,我国存在大量的环境侵权受害人的权利未能得到有效救济,甚至反受压制。由于我国地方政府的环境监管不到位,环境污染形势严峻,遭受环境污染侵害的人越来越多,在我国环境法的私人实施尚未得到相关法律支持的现状之下,许多环境污染受害人的自身权利难以得到有效的保障,产生了大量因环境污染事件导致的纠纷。据不完全统计,2007年以来,我国因环境污染引发的群体性事件,以每年30%的幅度增长。政府作为公共事务的管理者和公权力的拥有者,未能采取有效措施保护遭受环境污染侵害的公众,有的地方政府对于环境污染采取了听之任之的做法,而对于公众的环境维权行为却进行了压制,导致地方政府公信力与合法性的严重缺失。

    三、实现生态治理现代化的有效路径

    加强生态文明建设,坚持节约资源和保护环境是关乎人民幸福和民族未来的长远之策。直面我国严峻的生态形势,大力推进生态文明建设,推动生态治理现代化势在必行。习近平同志指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”(13)因此,要实现生态治理现代化,生态文明建设就要适应时代变化,在生态治理“制度化、规范化、程序化”的进程中,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明价值理念,逐步健全环境监督、环境问责、公众参与的生态文明体制机制,不断完善符合绿色发展、循环发展、低碳发展的生态法治。

    (一)确立生态文明价值理念

    价值理念是国家治理之基,决定着国家治理的方向。生态文明价值理念是生态治理体系的基础,生态治理体系是生态文明价值理念的体现与展开,我国生态治理体系的建构必须紧紧围绕尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明价值理念。诚如马克思在《1844年经济学哲学手稿》中所揭示的,人是社会关系的总和与自然关系总和的统一,“社会是人同自然界的完成了的本质的统一,是自然界的真正复活,是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义”(14)。当前,我国正大力推进国家治理体系和治理能力现代化,紧紧围绕建设“美丽中国”,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。把生态文明建设放在突出地位,是深入贯彻落实科学发展观的根本要求。坚持绿色发展、循环发展、低碳发展的可持续发展道路,推动经济社会发展与资源环境相协调,形成资源节约型、环境友好型社会,离不开人与自然和谐发展的价值理念作为支撑。可持续发展的战略旨在促进人与人之间以及人与自然之间的和谐,人与自然的系统是可持续发展方式建立的基础,而人与自然的和谐是可持续发展追求的最高目标,实现这一最高目标必须依托尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明价值理念在生态治理主体中的普遍认同与广泛践行。

    中国共产党的各级组织、各级人民政府、各类社会组织以及广大人民群众作为我国生态治理主体,只有树立科学的生态文明价值理念,形成广泛生态文明建设共识,才能实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展,使人民在良好生态环境中生产生活。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,明确提出“五位一体”的战略布局,为我国生态文明建设纳入国家治理体系确立了正确导向。政府是现代国家治理中名副其实的第一责任主体,在我国生态治理中各级政府同样担当第一责任主体的角色,不仅应向公众提供良好的环境,而且在面临多重价值并存的局面时,应为各类社会组织和公众提供正确价值选择的榜样,并在生态文明建设的作为上获得公众的认同。在我国现实的经济社会发展实践中,仍有不少地方政府只着眼于一时的经济发展,而不考虑这种发展可能带来严重的环境后果,秉持着与可持续发展相背离的价值取向,严重地阻碍了生态文明建设进程。尤其在公众生态意识不断增强的今天,有些地方政府关于发展经济优于生态环境的价值观念和做法,导致严重的公众认同危机,甚至在环境问题上出现了政府行为的合法性危机。因此,实现生态治理体系现代化必须以确立符合人与自然和谐发展的生态文明价值理念为前提,树立资源节约和环境友好型的执政观、政绩观,强化企业的社会责任感,增强公众节约意识、环保意识、生态意识,形成合理消费、绿色消费的社会风尚,营造生态文明建设的良好氛围。

    (二)健全生态文明体制机制

    十八届三中全会提出:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”(15)生态文明建设是一项系统工程,在实施过程中涉及政府各部门的职责和各领域社会组织、不同公众的利益,为了统筹协调各利益主体,推进生态文明建设,需要适应时代变化健全生态文明体制机制,使生态文明建设的各项政策和措施制度化、规范化、程序化。特别需要加强生态文明体制机制顶层设计,从战略上谋划生态治理体系的现代化。“碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义,是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点,它们严重削弱了国家的治理能力。”(16)基于这样一种现状,生态文明建设要在摸着石头过河的实践探索中,避免“头痛医头脚痛医脚”,草率出台各种规章。党和政府应当站在国家和民族根本利益的高度,超越部门和地区利益,秉承全局意识和生态文明价值理念,在广泛讨论、征求民意的基础上,推进生态文明体制机制的顶层设计。我国全面深化改革领导小组制度的确立,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,有利于强化生态文明建设的顶层设计和统筹推进。从公共管理的角度看,完善环境问题问责制、公众参与机制、政府与社会组织良性互动机制是生态文明体制机制建设的关键。

    首先,要健全政府的生态文明建设责任机制,进一步推行环境问题问责制度。我国《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,将保护环境明确规定为国家的义务。我国环境问责制虽然实施的历史并不长,但在生态治理中产生了显而易见的作用。我国现行的环境问责制,主要追究相关领导人的责任,下级政府必须对上级政府负责,上级政府可以任免下级政府的领导人,这与我国的政治制度是相匹配的。随着我国生态文明建设形势的变化,在政府的环境绩效考评机制、环境问题责任的确定和追究的程序,以及其他力量在环境问责制中的作用等问题仍有待完善。其次,要健全生态文明建设的公众参与机制,进一步增强决策的科学性、民主性。我国《宪法》第2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”将包括生态文明建设在内的公共利益和公共事务纳入公民参与管理的范畴。近年来,我国各级政府普遍建立了重大决策公示、听证、议案制度,确立了包括知情机制、表达机制、监督机制、诉讼机制在内的公众参与机制(17),使公众在一定程度上直接或间接地参与到生态文明建设领域的管理与决策中,不仅提高了决策的科学性、民主性,而且增强公众的参与度和认同度。随着公众参与意识、参与热情和参与能力的不断提升,进一步拓展公众参与的途径与范围势在必行。最后,健全生态文明建设的良性互动机制,进一步探索激发社会组织活力的因素。“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”(18)生态治理的主体不仅仅局限于政府的一元化管理,应该把更多的非政府主体包括进来,特别是要充分发挥社会组织在生态治理中的作用,生态文明建设由一元治理向多元治理是大势所趋。在生态文明建设中,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担,社会组织对于生态治理具有重要的协同作用。在推进生态治理体系和治理能力现代化的过程中,应该加大社会组织培育力度,构建政府与社会组织之间良好的伙伴关系,构建政府、社会、市场良性互动是生态治理现代化的必然选择。

    (三)完善生态文明法律法规

    法律是公共政治管理的最高准则,政府、社会组织和公民都必须依法行事。法治的直接目标是规范政府、社会组织和公民的行为,实现依法管理社会事务,维持正常的社会生活秩序,从而保护公民的合法权利。在生态文明建设进程中要做到“有法可依”,就要顺应时代变化,不断修订和完善生态文明的法律法规,构建完善的生态文明法律法规体系,按照“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”(19)的要求,推进生态治理体系现代化进程。构建生态文明法律法规体系应当以生态文明建设的整体性、系统性和协调性为基础,修订我国《环境保护法》使其成为生态文明法律法规体系中的基本法。我国于2014年4月重新修订并通过的《环境保护法》在立法理念、技术手段、监管模式、惩戒力度方面大大优于1989年的《环境保护法》,充分融入了生态文明的理念,基本上能够担当我国生态文明法律法规体系中基本法的功能。在摒弃“重污染防治,轻生态保护”的思想观念前提下,还应当从国土空间开发保护、资源性产品价格和税费改革、节能减排、生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿等层面入手,“完善由污染防治法、资源保护法和生态保护法为三大基干的生态文明建设子法体系”(20)。完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度,确立自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线。此外,还应加强对现行法律体系进行生态化的改造,特别是要按照生态文明建设的需求对刑法、民法、行政法、经济法等传统部门法进行改造,使其与专门的生态立法形成整体合力,实现生态文明建设的法治化。

    (四)增强生态文明建设能力

    强大的生态治理能力必须建立在完善、健全的生态治理体系的基础上,生态治理能力的现代化虽然需要生态治理体系的现代化作为根基,但是完善、健全的生态治理体系也并不一定能够带来高效的生态治理能力,二者的有机承接与转化很大程度上需要依靠生态治理主体。生态治理主体的基本素质高、能力强,完善的生态治理体系就能通过其实现强大的生态治理能力。由此看出,要不断提升生态治理的效能,不仅需要完善的生态治理体系,而且要善于运用法治思维和法律制度治理生态的治理主体。因此,我国必须大力实施人才发展战略,努力培养适应国家治理体系和治理能力现代化的人才;加快学习型政党建设和学习型政府建构,发挥党和政府在国家治理体系中的主导作用。“必须适应国家现代化总进程,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”(21)生态治理体系是静态的、潜在的生态治理能力,与此相对应,治理主体运用既定的生态治理制度架构形成的制度执行能力,就是动态的、现实的生态治理能力。故而,既要着力完善生态治理体系,增强全社会的生态文明意识,又要着力提高治理者的文化素养、科技素养和实践素养,牢固树立依法治国的理念,唯此才能有效提升生态文明制度的执行能力,实现生态治理能力的现代化。

    ①胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》,北京:人民出版社,2012年,第36页。

    ②(15)(18)(19)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2013年,第4、5、19、7页。

    ③⑥(16)俞可平:《论国家治理现代化》,北京:社会科学文献出版社,2014年,第2、2、9页。

    ④全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》,牛津:牛津大学出版社,1995年,第23页。

    ⑤俞可平:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第5页。

    ⑦(战国)荀况:《荀子全译》,蒋南华、罗书勤、杨寒清注译,贵阳:贵州人民出版社,1995年,第32页。

    ⑧(英)鲍勃·杰索普:《治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述》,漆芜译,《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。

    ⑨(13)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》,2014年1月1日。

    ⑩张小劲、于晓虹:《推进国家治理体系和治理能力现代化六讲》,北京:人民出版社,2014年,第48-49页。

    (11)中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局:《马克思恩格斯全集》第20卷,北京:人民出版社,1979年,第519页。

    (12)国家环保部:《2013中国环境状况公报》,2014年6月4日,http://www.cnemc.cn/publish/totalWebSite/news/news_41719.html。

    (14)中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局:《马克思恩格斯全集》第42卷,北京:人民出版社1979年版,第121-122页。

    (17)冯敬尧:《公众参与的机制研究——以环境法律调控为视角》,王树义主编:《环境法系列专题研究》第一辑,北京:科学出版社,2005年,第9页。

    (20)中国新闻网:《专家建议健全完善生态文明建设立法体系》,2012年12月31日,http://www.chinanews.com/fz/2012/12-31/4449170.shtml。

    (21)习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》,2014年2月18日。

作者: 刘江翔 责编: 范红莲