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反思“新农保"推进工作中的若干问题

——以江苏南通为例
http://www.xjass.com  2010年04月27日 18:08:35 新疆哲学社会科学网

    当前和今后一个时期,农村社会保障事业处于一个非常好的发展机遇期。南通凭借先发优势,已在贯彻实施“新农保”过程中总结推广了许多宝贵经验。笔者认为,取得成绩的同时。也要冷静地思考制度中存在的漏洞、分析工作中遇到的难点。在充分解读中央和上级党委政府会议文件精神的基础上,以更加科学和人性化的管理方案服务参保对象,让利于民。

    一、如何在制度设计和工作环节上进一步体现自愿原则

    (一)关于基础养,It金的领取办法。在对南通的调研中我们发现。更多的意见是将基础养老金和个人缴费捆绑,从而提高农民的参保积极性。笔者认为,这样的设想既不符合“新农保”的自愿原则,也不符合中央的政策意图。基础养老金的发放就是为了保证农村老年居民,包括无力参保的农民有一个最低的生活保障,而捆绑的实质是一种权利的剥夺。问题还在于,根据人头划拨的基础养老金如果不按人头发放,那剩余的资金流向何处?由此将引发关于社会公平正义的讨论和社会不稳定因素的产生。笔者认为.随着农村生活资料和服务市场的开拓,农民培养自身消费能力的欲望会进一步增强,“最低生活保障”已不能满足多数人的需要。相应的,在制度设计上,应体现个人缴费的优越性,逐步拉大基础养老金和参保财政补贴增长幅度的差距,使更多人摆脱“不参保也有钱拿”的简单想法。

    (二)关于退保机制的设想。启东市农村社会养老保险事业管理处的一位负责人表示:“一旦参加了新农保,一般来说是不退保的。只有三种情况可以退保:一是投保人参加了其他社会保险;二是投保人户籍迁出启东;三是投保人死亡.由其继承人办理退保手续。”笔者认为,这不能很好地体现自愿原则。“进出自如”才是自愿原则的完整体现。“新农保”是政策性、保障型保险,集中解决农民养老和农村社会安定问题,政治意义鲜明。但随着现代农业的整体推进。农民人均收入将随农业效益同步提高,其中会出现不少先富起来的农户。如果新农保能提供合适的退出路径.将使这部分农户有更多的资金统筹空间和投资选择。

    (三)完成自愿参保向自觉续保的过渡。用行政推动取代行政命令是推进“新农保”工作中的一个亮点。细致的宣传和到位的服务使越来越多处于观望的农民解除了顾虑,扩面成果显著。但调研中发现,农保扩面普遍存在重“新增参保”、轻“续保缴费”的现象。笔者认为,“既要引进门,更要留住人”。农保经办人员必须树立“主人翁”意识,以持久的工作热情和迅捷的工作效率换取农民的信任,让农民既能自愿参保,又能自觉续保。在制度设计上,要有鼓励连年续保的相关措施。比如,以五年为一个时间节点,设置灵活的财政补贴系数。经办机构应延伸至村,并增补农保经办人员的编制,使其与服务对象的人数比例更为协调;同时,应对超额完成任务的经办人员实施绩效奖励。但奖励标准的设置要合理。

    (四)严惩村干部“贪污政策”的行为。村干部是党在农村各项方针政策的领路人,“新农保”政策作为新事物,要被广大农民群众接受,离不开村干部广泛的宣传和细致的解读,这是行政推动的首要环节。但据海安、通州的同志反映,部分村干部有严重的渎职行为,究其原因,政策保险与商业保险在农村地区存在竞争关系,部分村干部因利益瓜葛受制于从事商业保险的亲戚朋友。无法正常开展本职工作,甚至有意“贪污”国家政策,置农民利益于不顾。类似的行为还包括擅自动员在企业工作的农村户籍的职工参加农村养老保险。笔者建议,对此种“贪污政策”的行为要依法严惩,以确保中央惠民政策与农村群众的顺利对接,使全社会“老有所养”的良好愿望尽早实现。

    二、如何解决“新农保”基金的保值增值和安全监管

    (一)“新农保”基金的保值增值。《南通市农村居民养老保险试行办法》(以下简称《办法》)第二十七条规定:“必须确保养老保险基金运营的保值增值。”但调研中海安的同志反映,目前“新农保”基金实行征、管分开,作为征收部门的乡镇劳动保障机构.在基金去向方面没有处分权,只有有限的建议权,而财政部门依仗对保险金支付兜底,任由数额巨大的保险基金堆放烂摊。并没有尽到管理者的职责。现行政策规定,基金只能存银行和购买国债,保值增值的效果并不明显。与此形成对比的是,随着“新农保”补贴标准的提高,行政成本的负担将越来越重。同时,数额巨大的“死钱”将引发贪污和挪用的风险,进一步加大了监管的难度。笔者建议,应从基金中划拨部分费用聘请金融投资人才,仿效商业保险基金的投资运作模式,加强农保基金的市场流动性,变“死钱”为“活钱”。并在投资效益与保险金金额之间建立起密切联系,使相对固定的财政补贴增长机制更具市场含义。笔者进一步分析认为,随着这种模式的推行以及“新农保”退出机制的完善,可以逐步放宽和取消个人缴费的上限。当前设置缴费上限的理由在于参保人数过多带来的财政负担过重问题。而“新农保”基金一旦和市场接轨,参保人群会根据市场信号和基金效益选择进退,从而减少政府的财政负担。

    (二)“新农保”基金的安全监管。加强“新农保”基金管理,强化基金监管是一项十分重要的工作。笔者认为,“监”取决于“管”;“管”得合理,才能“监”得彻底。“新农保”从保费的收缴、存储、移交到保险金的审核、发放,数据信息庞大、经手人员多、手续复杂;而传统的操作模式工作量大、误差率高并容易引发道德风险。难于监管。鉴于此,通州等区县已着手研发和使用数据库系统,并利用互联网技术对参保人员进行信息入库管理,工作效率明显提高。前移服务平台的同时,由当地财政部门出面公关,说服银行和邮政等中介机构在注重经济效益的同时更注重社会效益,坚决打好政治牌;在设立基金专门账户的基础上,为广大农民提供持卡缴费、代扣、领金的平台和窗口,从而实现农保中心和保费代理银行之间数据的双向传输和无缝对接。随着农村养老保险工作的现代化、信息化和规范化.“新农保”基金的监管也将更加有效。

    三、对新农保工作中其他问题的思考和建议

    (一)关注一对矛盾。在新农保扩面过程中,必须关注失地农民补偿与失地农民参保这对矛盾。实践中,如皋等地农民以土地安置费补偿不到位为由拒绝参保的现象屡有发生。笔者建议当地土管和社保部门在理清两者关系的基础上务必通力合作.解决好这对矛盾。因为失地农民一旦得到补偿,就有足够资金参保以解决养老问题;而一旦吸收失地农民参保.他们则因不必担心养老而更愿意流转自己的土地经营权。

    (二)挤掉一些水分。“新农保”工作是新时期民生建设的重要组成部分.当地社保和民政部门应以“应保尽保”、“可不保的不保”为原则,科学定位、审核参保人员的准入资格.使参保人数和补贴标准达到动态平衡。各县、各乡镇不应盲目攀比,为了排名掺水分,使“新农保”沦为基层干部的政绩工程和面子工程。

    (三)提出一个困惑。《办法》第二十五条列举了新老农保在衔接过程中养老保险待遇计发和调整方面的两种情形,并作了相关规定。其一是“参加原农村社会养老保险并已领取养老金的人员.养老金标准仍按原办法计发……”笔者认为,这种处理办法欠妥。因为新老农保的待遇差距较大.而且会越来越大。按照“就高不就低”的原则,“老”人应该适用“新”办法,或至少为新老衔接提供一条折算、补差的途径。笔者建议废除原办法,直接适用新标准,而将待遇的差距视为政策变迁的成本,由政府财政兜底。

    (作者单位:中共南通市委党校经济学教研室)

稿源: 《理论研究》2009·24 作者: 马 亮 责编: 张爱玲