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构建适应城乡统筹发展的行政管理体制

http://www.xjass.com  2010年04月27日 17:25:43 新疆哲学社会科学网

    城乡分治。是造成我国城乡、区域发展不平衡的重要原因.也是行政管理体制改革中必须解决的重要问题。在贯彻落实科学发展观过程中,构建与城乡统筹发展相适应的行政管理体制.关键要从根本上消除制约城乡协调发展的体制机制障碍,加快构建行政职能统筹、组织结构统一、公共服务均衡的行政管理新体制。

    一、行政管理体制现状与实现城乡统筹发展任务之间的差距

    城乡统筹发展最大的制约是户籍制度,最突出的难题是土地利用,最现实的差距是社会保障,最紧缺的要素是资金供给,最基本的保证是行政管理体制改革。现行的行政管理体制主要是基于“城乡二元”的指导思想设置的,与城乡统筹发展的要求差距较大,主要表现为“五个不适应”:

    1.在职能确定上城乡分治,与城乡统筹发展的要求不相适应。现行的行政管理体制城乡分治明显,相同性质的职能划分为城市和农村两大块,并且长期存在重城轻乡、重工轻农的现象,有的没有延伸到农村,有的分量明显偏弱,导致行政资源富集于城市和经济发达地区,难以向农村和中西部地区有序流动。目前,大多数省级政府各类机构在60个以上,直接涉农部门不到10个,而“三农”工作主要由农IZl部门来承担。其他部门仍主要面向城市,服务区域难以有效地延伸到农村。

    2.在机构设置上城乡割裂,与城乡统筹发展的要求不相适应。长期以来,按照城乡分治理念设置机构。以重庆市为例,虽然直辖后历经多轮改革,但目前以城乡分割设置机构的现象在一些领域仍未消除,如林业和园林、规划与建设、水利和其他涉水部门等。与此同时,在部门内设机构中也存在城乡各自决策、运行的‘现象,难以做到综合管理。

    3.在市场培育上城乡各异,与城乡统筹发展的要求不相适应。城市、农村之间仍然横隔行政壁垒和政策障碍,难以形成城乡一体的市场体系,影响了城乡资源的配置效率。以土地为例,目前城市建设用地已基本实现市场调控,土地的定价标准主要依托供需关系的调节,但农村的土地利用依然落后于现阶段经济发展状况。即使部分城郊农村实现了土地经营权适度流转,但与城市相比差距依然存在。再比如,虽然城市绝大多数生产要素已实现市场化,但对农村而言,各类生产要素市场的管理依然是“大包大揽”,农民对要素产品的定价缺乏发言权,即便国家相继出台多项优惠政策鼓励生产,但农民的生产成本依然偏高,致使大量农村土地资源缺乏充分利用。

    4.在社会管理上城乡脱节,与城乡统筹发展的要求不相适应。随着农村城市化步伐加快推进,大量农民进入城市.但由于横隔在农村与城市居民之间的户籍制度障碍,农民工虽工作生活在城市,但城市与其户籍所在地均缺乏相应的管理服务机构,致使对与其密切相关的利益协调、矛盾调处、权益保障、婚姻生育等问题的社会管理无法真正到位。同时,城市以社区为单位的居民自治和农村以村为单位的村民自治在制度设计上存在诸多差别,各项社会管理工作依然沿用不同的两套体制,在城市大多社会管理工作已实现“全覆盖”,而农村工作往往不够到位。虽然乡镇政府形式上是一个全能型的组织机构,但乡镇特别是远离城市的农村乡镇所承担的责任往往与其统筹能力不相适应,致使农民的权益保障难以与城市居民保持基本一致。

    5.在公共服务上城乡失衡,与城乡统筹发展的要求不相适应。建立城乡均衡的公共服务体系,是破解城乡之间公共服务供给失衡、公共需求增长和公共供给不足双重困局的关键。但目前从中央到地方,特别是在中西部地区,公共服务资源在城乡之间分布不均衡,基本公共服务可及性和公平性较差。就中西部大部分地区而言,城市和农村在义务教育、公共卫生、社会保障、就业、住房、文化等基本公共服务领域.仍然是两套制度、两种标准各自相对独立封闭运行,农村义务教育、公共卫生等保障水平低,水、电、路等基本公共产品供给不足,造成了农村基本公共服务水平明显落后于城市的问题。

    二、构建适应城乡统筹发展行政管理体制的主要思路

    当前.推进城乡统筹发展的关键是实现城乡基本公共服务均衡化。因此,构建适应城乡统筹发展行政管理体制必须以此为目标.切实突破统筹城乡发展中的体制机制障碍.逐步变“城乡二元”为“城乡一体”。具体思路是:

    1.不断转变政府职能.建立完善有利于城乡统筹发展的行政运行机制。探索从根本上破除造成城乡分治、城乡割裂两套制度安排、两种运行模式和两类政策标准的改革新路子,改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式,在配置职能时把农村和城市作为有机整体统筹考虑,加快破除一些职能部门城乡分割的行政管理体制机制。清理省级相关部门的职能,对在“三定”中已有城乡统筹内容和工作延伸到“三农”的,要进一步予以明确和重新定位,同时推进非农部门职能向农村延伸,重点强化对城乡规划建设、“三农”的管理服务、就业社保、教育卫生、城乡交通、生态环保、土地流转管理等方面的职能,实现政府对农村服务的全覆盖。

    2.调整优化行政架构。切实构建适应城乡统筹发展的行政组织体系。要根据统筹城乡发展的要求,消除现行管理体制中存在的同一职能城乡分属不同部门的情况,尝试把某些综合性管理部门的交叉重叠领域职能进行整合。尤其是在资金项目的管理上,要改变部门各自以条条形式分散划拨资金、项目的管理模式,切块下达资金和项目招标,切实调动区域政府统筹本地区发展的积极性。在纵向行政管理体制改革中,特别要在县一级确立比较完整的城乡统筹行政管理职能。条件具备时,可探索将乡镇政府改为县级政府的派出机构(即乡公所、镇公所),这样既能减少行政运行成本.又使经济发展水平各异的乡镇社会管理与公共服务能力趋于均衡。

    3.完善城乡一体的市场管理体制,不断优化有利于城乡统筹发展的资源配置体系。要通过行政管理体制改革形成城乡统一的市场体系,破除横隔在城市、农村之间的行政壁垒和政策障碍。加速形成有利于商品、服务和劳动力、土地等要素市场流动的统一开放、竞争有序的城乡市场管理体系,提高城乡资源的配置效率,降低交易成本,大力促进生产力发展。改变城市单向“输血式”支持农村发展,以及农村劳动力等资源进入城市面临歧视、障碍的状况。在促进农村经济社会发展的同时,实现城市与农村资源和市场的优势互补和良性互动。促进农村产业结构优化升级。

    4.着眼于公共服务均衡化,加快构建有利于城乡统筹发展的公共服务体系。加快推进政府部门职能向农村延伸。对于新增加的公益服务需求.特别是贫困落后地区的基本公益需求。及时出台引导发展的规划和配套政策。要建立城乡教育一体化管理体制,优化配置城乡教育资源,构建优质教育资源城乡共享的长效机制。要加快建立城乡一体的公共卫生服务体系。合理配置城乡公共卫生资源。要完善城乡统筹的就业援助制度。逐步完善市场化的就业机制,建立城乡互动的开放式人力资源市场。要针对城乡之间在社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障领域的差距,加快完善覆盖城乡一体的社会保障体系。要统筹城乡其他公益事业发展.推进事业单位布局调整,创新城乡基本公共服务的运行保障机制,实现城乡事业资源共享。

    三、几点建议

    行政管理体制改革是推进城乡统筹发展的重要内容和主要动力,涉及利益关系的深刻调整,必须充分考虑改革对各种利益群体的影响,注重改革措施的统筹规划、有序推进。对此,我们建议:

    1.在中央建立权威机构.统筹谋划推进全国城乡统筹发展行政管理体制改革。适应城乡统筹发展的行政管理体制改革是一项系统工程,涉及方方面面利益关系的大幅调整.权威性不够,或者“身在此山中”的部门难以完成重任。为此.有必要在中央层面建立利益超脱,且权威高于一般部委的特设机构,从全局的角度规划和协调包括城乡统筹行政管理体制改革在内的行政体制改革,提高改革的质量。加大改革力度。

    2.鼓励先行先试,调动改革主体的积极性。要坚持分类指导的原则,允许各地根据城乡统筹发展的实现路径、推进情况等,探索形成符合实际、各具特色的行政管理新体制。对成渝全国城乡统筹综合改革试验区等,应真正赋予改革试错纠错的“特别权”,鼓励和指导其展开统筹城乡行政管理体制的系统性改革,为全国行政管理新体制改革探索新路、提供示范、积累经验。

    3.着眼长远。务实谋划改变“城乡分治”过程中必然出现的重要问题。这类问题涉及多个领域,将来最为突出的是“农村土地所有制问题”。以往坚持农村土地的集体所有制,保障农民的承包地,有一个重要的考虑就是把农民的土地作为他们最终的生活保障。随着城乡行政管理的统筹运行与公共服务的均衡供给,农村居民的养老、医疗问题将逐步解决。在保证耕地数量与性质不变的前提下,有必要待条件成熟时考虑城乡土地制度与相关政策是否逐步一致的问题。

    (课题组成员:邵旭军:中央国家机关工委副书记;董松根:中国国际贸易促进委员会副会长;单霁祥:国家文物局局长;张为民:国家统计局副局长;翁杰明.中共莺庆市委常委、统战部部长)

稿源: 《理论研究》2009·23 作者: 中央党校省部级干部进修班“行政管理体制改革”研究专题调研组 责编: 张爱玲