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尚待完善的《企业国有资产法》

http://www.xjass.com  2010年04月27日 16:40:16 新疆哲学社会科学网

    2008年10月28日.跨越三届全国人大,历时15年“马拉松”式立法的《企业国有资产法》终于“破茧而出”,在第十一届全国人大常委会上高票通过,并于2009年5月1日起施行。这部法律是否会像人们期待的那样“剑指国有资产流失”.成为国有资产的保护神呢?依笔者看来,这部法律的重大意义仅在于它迈出了国有资产立法的第一步,而要实现对国有资产的有效保护,至少还需要解决以下问题:

    一、完善国有资产立法及其调整范围

    按照经济用途,国有资产可分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产三类。《企业国有资产法》规范的企业国有资产,是指“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。这意味着,包括金融企业国有资产在内的各类企业国有经营性资产适用该法,但非经营性国有资产和资源性国有资产不属于该法的调整范围。因此,就国有资产的全面保护而言,该法尚存在着很大局限性。

    进而言之,《企业国有资产法》虽然将金融企业国有资产纳入了该法的调整范围,但由于该法主要为企业国有资产的管理、确权、保护、流转提供法律依据,现有条文过于框架性、原则性,没有专门对金融企业国有资产作出具体规定.加之金融企业国有资产本身存在出资人不清晰等问题(如:财政部、国资委都不是出资人,农村金融资产、邮政储蓄、社保基金不在财政部)。因此,实质上,《企业国有资产法》对金融企业国有资产的保护不具有可操作性。

    要解决以上问题,使该法对国有资产的保护更加全面和切实可行.首先.应尽快成立金融企业国有资产委员会代表政府履行出资人职责,厘清原本混乱的国有金融资产及出资人问题;其次,颁布《企业国有资产法》实施办法或实施细则,从法律上确立国有金融资产的出资人地位,加强对涉及金融企业国有资产,包括对境外金融投资、金融衍生品交易等的风险监管;最后,尽快开展并加强对非经营性国有资产,包括行政事业性国有资产,以及资源性国有资产保护的研究与立法工作。

    二、对国资委进行相应改革

    根据《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院第378号)的规定,代表政府履行国有资产出资人职责的机构是同级政府特设的国有资产监督委员会(以下简称“国资委”)。根据《企业国有资产法》对“履行出资人职责的机构”的角色定位,国资委是企业国有资产出资人,其应当按照《公司法》和出资企业的《公司章程》履行股东的义务,享有股东的权利。换言之,国资委对出资企业的监督权是由股东权利所派生。基于此,可以得出如下结论:国资委和出资企业之间是平等的民事主体之间的民事关系,而非行政管理机关与被管理企业之间的行政法律关系;除履行出资人职责外,国资委不得干预出资企业的经营活动;国资委本身应该是一个特设的出资人法人,其职能则是对国有资产进行运营和投资。

    基于国资委的角色定位,从立法的角度看,国资委仅可以对企业国有资产的相关法律法规提出草案和建议,而无权颁布全国统一的行政规章或规则。但《企业国有资产法》颁布后,国务院国资委还是于2009年6月15日发布了《企业国有产权交易操作规则》。这表明,国资委远未转变自己的职能和角色,还不习惯或不甘于仅仅担当《企业国有资产法》所定位的民事主体角色,《企业国有资产法》的完全实施也仍需时日。

    为进一步明确国资委新的法律地位和职责,应对国资委进行改革,使其实行公司化或企业化运作,内部设立战略规划委员会、风险控制委员会、薪酬委员会、资本预算委员会等,各委员会及委员决定出资企业的相关事宜,同时对自己的表决承担相应的民事责任。只有如此,才能切实使国资委从“裁判员”和“运动员”的双重角色转换为“运动员”的单一角色,保障《企业国有资产法》的顺利实施。

    三、完善国有资产监管体系

    《企业国有资产法》第七章特别规定,企业国有资产监督由同级人大常委会、同级政府及政府审计机关、社会公众监督构成。此外,国资委作为出资人也有权对出资企业的经营进行监督。从形式上看,该法已初步构建了人大监督、行政监督、审计监督和公众监督等多层次的国有资产监督制度体系。

    问题是,《企业国有资产法》构建的国有资产监督体系,在实际执行中还存在明显缺陷:其一,人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众等诸层次多头监督、互相交叉很容易造成无人负责、无人监督,或者滥用监督权力、浪费社会资源的局面。其二,既然国资委仅仅作为出资人行使股东的监督权,而不再作为政府部门进行行政监督,在目前体制下,专门的、明确的政府行政监督便出现了缺位。鉴于此,首先必须细化人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众的监督层级和范围,使其具有可行性和可操作性;其次,进一步发挥现有政府监管机构的作用,如授权中国人民银行、银监会、税务、工商等部门就各自领域对出资企业进行监督,或由同级政府成立独立的行政监督部门,行使对国资委、国有出资企业及企业经营管理层的行政监督权。

    四、培育和完善国有产权交易市场

    产权交易市场是为产权流转提供服务的交易场所,其优点是市场化程度高、公开、透明。在市场经济体制下.健全、完善的产权交易市场能够使国有产权交易价格更好地反映其价值,能够提高国有产权转让效率,降低交易成本。其中,产权交易市场的覆盖范围、交易制度的完善是其有效运转、发挥作用的决定性因素。因此,《企业国有资产法》第54条特别规定,除国家规定外,企业国有资产交易应在产权交易市场公开进行。目前,全国共有140多家地市级以上产权交易市场,其中经国务院国资委和省级国资委认可的产权交易机构有65家。

    问题是,企业国有产权非标准化和复杂的属地关系等特点,导致我国一直没有形成跨区域或全国性的产权交易市场。交易机构数量多、规模小、成交量低,交易规则不统一、交易信息披露不充分,产权交易难以有效发挥市场优化、配置资源的基础作用。因此,根据经济发展和市场的需要,培育和建立覆盖全国或跨区域的产权交易机构,由权威机构制定统一的交易规则,进而增强市场发现交易对象和交易价格的功能势在必行。

    当然,按照经济性原则,并非所有的企业国有资产交易都必须在产权交易市场完成,相关法律需要对此明确界定。另外,还应该将国有资产或权益的转让,与出资企业的正常经营行为区别开来,使企业管理者有权根据交易标的和交易特点采取其他合法的交易方式。

    五、建立出资人信息披露制度

    近年来,经过对层级过多的下属企业进行清理、重组,通过关、停、并、转等改制方式,除极少数特大型企业集团外,国有集团的母子公司结构基本控制在三个层次以内,基本实现了组织结构扁平化。尽管如此,国有出资人作为委托人和其委派到出资企业的股东代表或高级管理者之间仍然是委托代理关系。从对代理人的监督角度看,委托人仍然面临着信息不对称、代理人道德风险等问题。

    国外对国有企业监督管理的经验是,出资企业定期向立法机构、社会和政府有关部门报告国有企业的经营计划和经营业绩,公开披露经营信息和财务信息。在我国,除上市公司外,其他国有企业还没有建立信息披露制度。此次颁布的《企业国有资产法》也没有对此进行规定。为有效发挥人大监督、行政监督、审计监督和公众监督等各层次,尤其是公众监督的职能,进而完善国有企业及其经营者的约束和激励机制,应该尽快建立国有企业出资人信息披露制度。

    (作者单位:河北经贸大学经济研究所)

稿源: 《理论研究》2009·23 作者: 万翠英 责编: 张爱玲