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公共政策合法化及其障碍规避

http://www.xjass.com  2009年10月27日 13:27:45 新疆哲学社会科学网

一、公共政策合法化新释

政府治理国家或从事公共事务的管理,是通过一系列公共政策得以完成的。一项公共政策经过规划如何获得合法化,成为具有权威性的政策,关系到公共政策能否为当前制度体系所容纳,为公民、社会所接受并最终实现有效治理。

尽管公共政策合法化是学界关注的热点,但无论是研究较多的西方,还是涉入此领域不久的大陆或台湾学者,还都不能给出一个被广泛认可的权威定义。笔者认为,政策合法化是使各种拟议中的政策方案获得合法地位、具有权威性和约束性的过程。这一定义包含了动态的过程和静态的结果,分别指的是公共政策取得合法化的过程和公共政策实施后所带来的效果。

合法化并不是通过全民参与的大选或选举制度取得,整个政治制度体系都向公众提供了一种符号性的(象征性)保证”,即法律具有合法化地位,是公众或社会认可的。尽管如此,政策合法化也不是来自全体公民,是政治体制而不是政策本身赋予了政策的合法化。德国政治学家弗里德里克指出,“公共政策和公共行政不可分离,相反,它们形成了一个‘连续的过程”’,虽然两者之间差别是“政策的形成可能具有更多政治的意味,而它的实施可能具有更多公共行政的意味”,同时,“只有当执行政策的过程开始时,才会出现组成共识的角度”。而这个“组成共识的角度”也就是政策合法化的立法亦即合法律化含义。

从这个角度看,公共政策合法化包含合法学意义上的合法化和合政治学意义上的合法化。前者是指政策的制定方式、程序、内容,以及政策制定的主体(主体应是合法的)应符合宪法和有关法律,同时还意味着公共政策上升为法律或获得合法地位的过程,它由国家机关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成;后者指如何获得人民的认可和支持。

马科斯·韦伯(MaxWeber)认为,合法化是对合法律性的信仰,换句话说,接受那些形式上正确的、按照与法律一致性所构建的规则,即合法律一致。这样的后果要使社会的最基本的价值正式化,保护并促进这些价值也即是说使这些价值作为合法(律)的规范而制度化,需要两个条件,首先合法化要求与社会同一性的构成价值协调一致,其次要以一种可信的方式促进社会价值的实现,从而实现公共政策合法化体现的价值与法律之间的延续性,这也是公共政策所希望的。政策合法化的政治学意义在于建立对领导权威(力)的承认。它要求政策合法化主体在合法化过程中明确政治责任,做出正确的判断,在符合其代表的个人或组织的利益的前提下,关注目标与行动,而不是以其个人的角度悖逆大多数人的意志。合法律化不一定具有政治学意义的合法化,譬如导致孙志刚死亡的遣送收容法的一些条款就与宪法中的公民平等的条款相悖,但这些条款具备政治学意义上的合法化,却违背了国家的根本大法——宪法,因此就有了长期以来对待城市流浪人员制度的大变迁和遣送收容制度的变革。

二、公共政策合法化障碍分析

正如公共政策的合法化包括法学意义的合法化和政治学意义的合法化一样,公共政策合法化的障碍既可能是其制定或执行缺乏充分的法律依据,也可能是不能得到人民足够的认同和接受,或者是两者相互作用的结果。

1.公共政策环境限制其合法化顺利进行。美国政策科学家安德森认为,公共政策行动的要求产生于公共政策环境,并从公共政策环境传到公共政策系统。与此同时,公共政策环境限制和制约着公共政策主体的行动。公共政策环境包括自然环境、政治环境、经济环境、文化环境、人口民族环境等。因而公共政策环境是指围绕公共政策运作的外部情况,它是直接和间接影响和作用于公共政策活动的各种客观因素的总和。

在政策环境的诸多因素中,以社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境四个因素为据。政策合法化与政策环境互相作用,要使政策顺利取得合法化地位,就要不断适应变化着的客观环境,落后或超前于当前环境的公共政策,都无法达到预期的效果。

2.政策合法化主体的权限不合理。公共政策合法化主体是依法有权使方案获得合法地位的国家机关。法律针对不同的国家机关规定了不同的职权,政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。超越法定权限,就不能制定和颁布、执行政策,使政策合法化。否则,所颁布的政策应视为违法元效,主体也应承担违法后果。这也正是政策合法化的意义之所在。

政策合法化主体权限不合理,主要表现在主体没有或者丧失了合法化的依据,要么合法化主体因自身知识水平与业务能力不足,要么主体越权行使权力,制定执行不属于职权范围内应该制定执行的政策,或随着环境条件的变化,制定的政策不适应形势的变化,从而未达目的。这是由于主体丧失了合法地位使然。如依照宪法规定,国务院只有“各部、各委员会”有权发布规章,而国务院直属机构则不具有这项权力。实践中,国务院直属机构一直不断地发布规章,其中就存在于法无据问题。

3.领导制度或决策方式不民主阻碍了合法化。社会的有效运转离不开制度维系,制度是秩序的根源和保障。公共政策的运行总处于一定的政治经济和文化制度框架之中,公共政策合法化也不例外。制度尤其是政治领导制度为其提供了外部组织条件。但在不同的领导制度和决策方式下,政策合法化有很大的差别,民主政体和独裁政体中的政策合法化具有不同的特点和结果。

由于权力意识的作祟,有的部门、有的人在制定公共政策时缺乏科学的依据和充分的论证,长官意志代替民主集中,有的甚至“暗箱操作”,致使政策制定的透明度差,有的甚至违背政策制定程序想当然地、盲目地进行“拍脑袋”决策,导致政策失效。从实质合理的角度而言,我们并不否认政治家能够做出英明的个人决断,但如果完全寄希望于决策者个人的英明伟大、道德高尚、行为自律和大公无私,那是非常不可靠的,历史的经验证明了这一点。一言堂的非民主的领导制度下,决策问题经常务会议或全体会议讨论,能够获得政治意义上的合法化,却未必取得法律意义上的合法化。

4.程序影响了合法化地位的取得。政策合法化的程序是政策取得法律上和政治学意义上合法地位的步骤、顺序和方式。不同的方案、不同的合法化主体,合法化的程序是不一样的。如果没有程序作保证,公共政策合法化就很有可能演变成盲目行为。例如,在我国,行政机关公共政策合法化经历的阶段基本上分为法制工作机构的审查、决策会议的讨论决定和行政首长签署发布政策并进入执行,而立法机关的政策合法化过程则需经过提出政策议案、审议议案、通过程序、公布程序,才开始生效。同时,公共政策合法化讲求的是民主性和科学性,需要在尽可能充分占有、分析信息的基础上,科学分析政策问题产生的各种原因,然后再有针对性地进行决策。

程序表现为次序和步骤,也就有它的起点。政策合法化的程序,应该说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。彼特琴(Hanna Pitktn)曾说:“事实上,无人有最后决定之权,因为根本就没有‘最后决定之权’这回事。”明确这一点,对于我们理解政策合法化的过程是必要的。政策合法化过程并非具有通用的程序可适用,而需要针对不同类型的政策采取不同的程序步骤。

三、公共政策合法化障碍的规避

实现公共政策合法化,有助于促进政治文明建设,推进政治国家与公民社会的合作,改善和优化决策机制,改善和优化决策质量,实现政策执行的效能和效益的最大化(包括社会效益和经济效益),促进社会的稳定和经济发展。

1.依法治国是规避公共政策合法化障碍的前提。依法治国是现代国家的基本标志。多年来,我国社会主义建设的经验教训表明,国家建设、经济发展、社会管理和公民权利的保障,都有赖于健全的法制。而我们工作中的失误很多是由于法制不健全、人治代替法治所造成的。强调政策合法化,要求合法化主体在法律范围内活动,正确行使其职权不越位不包办,不得随意以行政命令代替经济规律。

行政机关职能要转向宏观调控,培育和发展统一、开放的市场体系,要努力避免由于政策不合法而造成宏观管理与控制的无序与失调,尤其要注意有些部门和地方借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保护主义”,损害全局利益,阻碍市场流通,表面上使政策“合法”化,实际上破坏社会主义市场经济建设,根本上与依法治国的原则精神相背离。

2.决策的科学民主方式是规避公共政策合法化障碍的关键。政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程;也是一个决策选优,对决策方案不断修改、完善,对不良方案过滤、淘汰的过程;更是一个坚持由法定的决策主体,依照法定的权限和程序进行决策,对决策行为实施法制监督的过程。

现代决策理论认为,一个科学的决策活动,不是单纯的抉择行为,而是由情报活动、设计活动和抉择活动等多个相互关联的环节所构成的完整过程。整个决策过程,都具有强烈的社会性,都需要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求。因而行政决策者就必须积极加强与各阶层公民的联系,努力增加决策过程的透明度,创造各种渠道,使普通公民能够有机会表达对政府决策的意见、建议和要求,影响和参与决策。正是行政决策过程的这些基本特点,就需要建立一种制度,使专家学者和普通公民能够无所顾虑地探讨决策问题的实质,大胆地提出他们的多种不同意见、建议、要求和备选方案,从而使决策者能在各种方案、各种利益要求和愿望之间进行权衡、综合考虑,而不是领导者个人违背程序主观决策。力求政策科学化、民主化。

3.民主监督,权力制约是规避公共政策合法化障碍的核心。要实行依法治国,实现公共政策合法化,制约行政机关权力是法治社会的必然要求,依法治国凸现“法治”精神,是社会寻求民主自由和维护自身利益对政府提出的政治诉求。防止公共政策体现的公共利益变成与社会和公民相分离的个别人的特殊利益,顺利实施政府合法化,使其取得权威地位和既定目标,就要加强对行政机关的民主监督,制定监督法,对各种监督形式的主体与客体的地位、权责、相互关系和监督活动的范围、方式、程序做详细或定量化的规定,以便于操作,动员社会和公民提高民主意识,使行政机关明确自身的职责和权能,加强各种监督机构的整合。考虑增设协调机构,使政策合法化过程中各方面力量能互相配合,形成有机整体,发挥整体效应。

4.建构问责机制是规避公共政策合法化障碍的保障。问责机制(Accountability)强调公共政策合法化主体——行政机关对其代表群体或服务对象的回应度。所谓问责就是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交代。由于行政机关掌握着大量的信息和其他公共资源,在制定执行公共政策,使政策取得合法化地位的过程前后,一旦没有达到预定目标,造成的损失可能是很大的。行政机关要增强责任感、危机感,真正为公众服务,提升自身的形象,提高社会公民的信任度。既要对上负责,又要对人民的生命财产安全负责。各种舆论工具都要监督行政机关,帮助他们提高决策的科学性和准确性。通过公正严格的程序,惩处对失误事件负有直接重大责任的责任人或组织机构。仅靠合法化主体自律是不行的,必须构建迅速、有力的反应机制和问责机制,从外部对其进行规范制约。

(作者单位:南京大学公共管理学院)

稿源: 新疆社会科学2004年第4期 作者: 刘善堂 责编: 张爱玲