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进一步创新完善有中国特色的农地制度

读《农地制度论》有感
2017年03月20日 15:43:17 来源: 《 农民日报 》

    我国农村土地实行家庭承包经营,有别于其他国家的农地制度,具有鲜明的中国特色。这一制度的基本框架是“集体所有,按户承包”,产权特征是“公有私用,两权分离”,即土地的所有权属于集体,包括组级的集体经济组织和村级的集体经济组织;通过“发包-承包”方式,农户获得一定土地一定期限的使用权,自主经营,自负盈亏。目前,我国正处于传统农业向现代农业加速转型的重要历史阶段,需要以普通农户家庭为基本经营单位,积极培育家庭农场、专业合作社等新型经营主体,并发展多种形式便捷有效的社会化服务,从而构建起有效率有活力的新型农业经营体系。农地制度必需适应现代农业发展的需要,通过完善创新、优化顶层设计和政策措施,实现农村土地“效率”与“公平”两个目标。从实行家庭承包经营制以来的实践看,当前还存在两个比较突出的问题,一个是承包地细碎零散问题,另一个是人口增减与土地的平衡问题。

    在我国农村,承包地块细碎分散是普遍现象。这是由于当初承包到户时群众追求绝对的平均主义造成的,一个集体的土地按照好坏划分成几类,每一类地都要给每一户分配一部分。上世纪八九十年代,农村生产力水平相对较低,农业机械应用不多,土地细碎化的弊端未充分显现出来。到了现阶段,农业机械已普遍使用,而农村务农劳动力明显老龄化,七零八落的承包地块布局对于农户发展现代农业形成制约,群众要求改变这种状况的愿望就比较强烈了。新形势下,如何完善加强农田基础设施建设,减小以致消除土地级差造成的影响,调动农民群众自身的积极性,促进承包地细碎化问题逐步解决,是一个具有现实意义和历史意义的重要课题。

    相对于承包地细碎化问题,“人-地”关系的平衡问题则更敏感。过去,农村一些地方往往采取“退地-补地”方式,即减人减地、增人增地,这种做法虽然可以实现“人-地”平衡,但是土地承包关系不稳定,违背了中央关于稳定土地承包关系的基本政策,而且在一定程度上加剧了土地细碎化。《农村土地承包法》颁布实施后,通过土地调整解决人地矛盾的做法得到了控制。

    上述问题有无解决之道?《农地制度论》一书提出了自己的思考。土地所有制是农地制度的根基,我国农村土地实行集体所有制,创新完善农地制度必须从这个“根”出发,而不得动摇这个根基。必须深刻认识到,农业经营体制虽然由集体统一经营变迁为由农户分散经营,但土地集体所有制经受了改革开放前后六十年的考验,实践证明,农村土地集体所有制符合中国国情农情。

    《农村土地承包法》第四十条规定,农户之间为方便耕作可以互换承包地,这一规定富有智慧、具有前瞻性。按照这一规定,当一个集体的农户全部同意互换耕地的时候,通过“互换并地”的方式可以实现“一户一块田”,从而比较彻底地解决细碎化问题。由于目前正处于二轮承包期间,互换并地不能打乱承包关系。河南商丘、新疆沙湾等地,坚持“两不变”原则,即二轮承包人口不变、二轮承包土地面积不变,以不改变二轮承包关系为底线,互换并地的效果比较好。

    从实践看,随着细碎化问题的解决,在处理人地矛盾问题上基层出现了一些探索。如,山东省齐河县的柳杭店村不仅实现了“一户一块田”,而且对户内每个成员的土地权属作出了“村规民约”,认为一户一大块田是由户内一人一小块田组成的,家庭成员分别拥有一小块田。这样,在家庭人口减少的时候,就相应地需退出“一小块田”;增加人口的农户,可以得到“一小块田”。农民群众认为这种做法合理、科学,值得观察、研究这类探索。

    《农地制度论》作者长期致力于农地制度完善创新的调查研究。为摸清农村土地承包经营的实际情况,作者着力于开展乡村调研访谈,掌握了大量一手鲜活真实的素材。书中收录了近两年的调研访谈记录八篇,都是作者利用节假日深入农村进行暗访调查的原始记录,具有重要参考价值。这样的务实精神和调查方法,是有效有益的,值得推荐。

作者: 闫保荣 责编: 阿依努尔