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激励创新的税收政策:事后奖励还是事间激励

2017年03月10日 13:22:40 来源: 中国经济时报

    激励创新的税收政策,分为直接优惠与间接优惠。二者生效环节不同,产生的效果也有较大差异。近期,我们调研了广东省东莞市1000家企业,并利用调查数据进行实证分析。

    主要结论

    目前,我国激励创新的税收政策可以分为五大类(24项),分别用于支持高新技术企业、促进研发投入、促进科技成果转化、激励科研人员创新创业、支持创业平台发展。不同类别税收优惠的实施情况反映出:享受创新税收优惠的企业比享受其他优惠或不享受优惠的企业有更好的创新表现;享受不同创新税收优惠的企业创新活力有较大差异。

    1.激励创新的税收政策是总体有效的。

    直接优惠与间接优惠总体上显著增强了企业的创新活力,包括创新投入和创新产出。直接优惠与间接优惠互相补充、相互促进。二者应当配合使用、平衡设置,不可偏倚。

    2.直接优惠易诱发政策机会主义,促使企业在事前进行“寻优惠”“适可而止”的创新行为。受惠企业与申请企业都在为“达到”政策门槛而努力,目的是套现税收红利。

    直接优惠名为扶持,实为“事后奖励”。政府事先公布享受政策的条件,企业据此进行“适度”的创新投入,便滋生了“盯住”政策门槛的政策投机倾向(“逆向选择”)。

    高新技术企业实行先认定、后享受政策,大多数企业一旦达到最低标准即停滞不前,缺乏继续创新的动力。事实上他们也没有动力这样做,因为政策不会因为谁超出最低标准而给予更多优惠(“一刀切”)。也有企业在获得认定资格后的受惠期内陷入创新惰性,创新投入难以为继。因为高新技术企业资格是一认定三年,无须年审,对企业当年的创新行为不产生直接约束。较大规模的企业比中小规模企业、新办企业更难满足政策要求的比例指标(因为基数太大),因此在认定高新技术企业时处于劣势。“劣”的创新者(创新投入规模小但强度大)可能驱逐“良”的创新者(创新投入规模大但强度小)。在销售收入的同一档次(比如0—5000万元,要求研发费用投入强度达到6%),企业可能人为“操控”比率指标:即使研发投入不多,也可通过调控销售收入来实现较高占比,从而制造创新活力的“假象”。

    3.间接优惠有三个优势。规避政策投机行为,激励创新效应更强;当年的纳税年度即可兑现红利,较快弥补创新风险,可有效抑制企业短视动机;侧重于创新的前期扶持,受惠者大多是正处于研发阶段的“草根”企业。

    直接优惠事先设定政策门槛,比如高新技术企业要求研发人员投入强度达到10%,参加认定企业大多也只想投入这么多(固定效应)。而间接优惠则不然,比如,研发费用允许加计50%扣除,企业就有持续动力增加研发费用投入(累积效应);如果提高加计比例,创新绩效会以乘数倍增(加速效应)。

    在“技术研发期→成果转化期→初步产业化→规模市场化”的纵向链条中,企业最需扶持的不是后期的产品量产阶段,而是前期的研发阶段。税收激励时点越靠前,驱动效应越明显。间接优惠的激励时点比直接优惠更靠前,所以更能抑制企业的短视经营倾向。

    直接优惠的受益对象大多已取得一定创新成果(“明星”企业),其本质是通过事后利益补偿“奖励先进”;间接优惠的受益对象大多创新基础相对薄弱或正处于研发阶段(“草根”企业),其本质是在创新过程中释放红利以“扶持后进”。

    4.高新技术企业税收优惠、加计扣除、双软认证、固定资产加速折旧新政,对不同特征企业(行业、规模、年龄、所有制、是否上市,以及是否劳动密集型等)的创新绩效有显著差异。

    对成熟期企业的研发费用投入强度和研发人员投入强度呈现显著正效应,而对初创期、成长期企业无显著激励;对外商投资企业的研发费用投入规模、研发费用投入强度和研发人员投入数量有显著促进作用,而对其他所有制类型的企业则不然;对上市公司的研发费用投入规模和研发人员投入数量有显著正效应,对非上市公司却不显著;对资产规模大于1000万元的企业的研发费用投入强度和研发人员投入强度有显著正效应,而对较小企业不显著;对固定资产密集型企业的研发费用投入规模有显著挤进效应,对劳动密集型企业却不显著。

    政策建议

    1.加大对企业创新的税收扶持力度。

    创新投入的利润贡献存在较长时滞,“创新驱动”见效慢。因此,企业对创新往往重视有余、行动不足,偏向“短视主义”或“拿来主义”,特别是那些立足未稳的新办企业和面临生存危机的低效益企业。若要扭转企业潜在的短视经营倾向,加大税收激励是至关重要的。建议对知识产权推广中签订合同和履行合同的行为,给予减征契税和印花税的优惠;“营改增”后对知识产权交易业务实施增值税即征即退的优惠,同时免征或减征企业所得税,以促进研发成果转化。

    2.加大间接税收优惠比例,激励创新的时点以研发环节为重心。

    当前我国激励创新的税收优惠总体上“重直接、轻间接”。建议适当扩大研发税收激励政策范围,让更多企业普遍受惠、受到激励。固定资产加速折旧政策,可考虑将部分基础行业因技术和设备升级产生的固定资产投入纳入受惠范围;取消仪器、设备“专门”用于研发的限制,只要用于研发就可以享受优惠。建议增加对产学研合作的税收激励,对企业与高校及科研机构的合作研发及委托研发活动给予研发费用扣除的优惠。

    3.对企业创新活力细化分档管理,直接优惠待遇按档次递增匹配。

    建议改变“一刀切”的直接优惠待遇,对创新投入和创新产出分梯次差别对待。针对高新技术企业认定中研发费用投入强度的要求,将最近一年销售收入“在2亿元以上的企业不低于3%”,拆分为“在2亿元至4亿元(含)的企业不低于3%”和“在4亿元以上的企业不低于2.5%”;对超出门槛线的企业按一定比例给予税收返还奖励。在高新技术企业认定时增加对专利含金量的考察评分,谨防企业用“无用专利”凑数来套取政策红利。

    4.根据企业基本特征推介专门化的优惠政策。

    为提高税收激励创新的效率,基层税务机关应先识别税收政策产生显著激励效果的用户特征(税源分级分类),再根据创新企业的不同特征提供有针对性的纳税服务,使之有重点、有侧重,实现纳税服务资源的优化配置。比如,固定资产加速折旧政策,由于只能延迟纳税,不能降低纳税总额,企业申请率仍然较低,而且大多企业只是应用“不超过5000元的固定资产一次性扣除”条款。对于固定资产加速折旧可能带来较大帮助的企业,应进行重点告知和专门辅导。

作者: 李志军 唐飞鹏 责编: 阿依努尔