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落实农地“三权分置”应注重权利结构设计与现实运行考察

2017年03月10日 13:09:37 来源: 中国经济时报

    土地问题始终是中国农村改革的核心问题、焦点问题。习近平总书记指出,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。近日,中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》),农地“三权分置”正式破题。2017年一号文件则提出要落实“三权分置”办法。可以说,这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,体现了政策制定者平衡各权利主体利益的智慧。

    然而,如同当初两权分置下的土地承包经营权争论一样,我国经济学界对“三权分置”一般持赞成态度,而法学界则持质疑反对态度,因为经济学更注重事实的总结与提炼,法学更强调概念逻辑、法理逻辑,对逻辑的批判也成了最主要的批判逻辑。《意见》出台前,法学界代表性的观点有:“三权分置”混淆概念,三权究竟指哪三权模糊不清,缺乏严谨的理论支持,承包权与经营权两种权利的存在没有共时性等。一定程度上,“三权分置”争论的表象是经营权,核心是承包经营权,根源是集体所有权,实质上是老问题、新表现。

    《意见》出台后,“三权分置”作为今后农地权利体系框架得以明确,相关的概念、名称也得以明确。《意见》在“三权”的技术处理上,一是将农户承包权默认为、等同于土地承包经营权,其权能内涵是流转前土地承包经营权的权能内涵,而不是流转后受到限制或有所转移、减少的权能内涵。这一处理避免了承包权和承包经营权两个概念上的混淆而带来的认识混乱,特别是对于农民和基层干部,也更加做实和保护了承包农户的土地权利。二是将实际经营主体的权利定义为“经营权”。这一安排既体现了经营主体的权利派生于承包农户的权利,即派生关系,也较为容易融入到现有的农地权利体系之中。其背后的基本逻辑是:在保持现有“两权分置”框架基本不动的前提下,将经营权“嫁接”其中。应该说,这两大技术处理虽然在法理逻辑和法律概念上没有得到普遍认可,但从实践中看是必要的,也是经过反复掂量的,更是充满智慧的。

    此时,学界及实务界不应再过于纠缠法理阐释、概念逻辑,也不要再试图以使用权、耕作权等取代经营权(当年对于“土地承包经营权”同样有学者试图用使用权、耕作权、永佃权等取代之)。总之,要承认、尊重和接受“土地承包经营权”这一中国农民创造的、世界民法体系中独一无二的产物,在今后的法律修订中可以借鉴吸收国外民法体系中的相关概念,尽量做到二者的兼顾与融合,但不能照搬照抄、硬性嫁接。其中,有关“经营权”的立法概念表达至关重要。这需要经济学界与法学界加强对话、共同努力。

    同时,要把关注的重点转向三权的权利关系构建,亦即三权具体怎么分、怎么置,把三权做实、做细。这无疑是一项复杂的系统工程,《意见》也提出了一些“方向”。下一步,要在以下两个方面开展工作。

    一是“三权分置”的权利结构设计。《意见》提出三权要“结构合理”,但何为合理,需要研究与设计。一般说来,权利的结构是权利成分的组成及其方式。结构是权利存在的重要形式,也是权利的重要参数之一,是外部形态与内在联结方式的总和。结构设计是指通过对结构的要素及其联系的设计来完成特定目标的工作。结构影响权利的功能和性质,不同的结构使权利具有不同的功能和性质。虽然“三权分置”中的所有权、承包权、经营权有一定的派生关系,但当三权各自独立后,就可以进行人工结构设计,从而优化权利的功能,达成所需要的权利特质。

    一方面,“三权分置”主要应由相关法律和政策来予以规定,是立法者和政策制定者人工理性设计的结果,现代社会所追求的效率、公平、安全等价值观,必须作为一般性指南来体现其中。另一方面,结构是一个由种种转换规律组成的体系,“三权分置”的结构设计需要将结构的基本规律、土地相关法律、现实逻辑以及整个民法的原理等结合起来,需要对“立体”的结构框架以及三权大小比例、权能分工、联系方式等细节充分安排、考虑。此外,我国农地权利体系自身的主体多元性、功能多样性、利益复杂性等,也对“三权分置”权利结构设计的技术性提出了更高的要求。可以认为,构建“三权分置”权利体系好比建造一座有三个房间的房屋,结构框架首先设计好了,剩下的就相对容易和有的放矢了。

    二是“三权分置”的现实运行。实践是理论的源泉。要在理论上、政策上深入研究三权在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题,就必须将目光更多地转向“三权分置”的现实运行,细致考察其中的各种情况、摩擦甚至冲突,最终通过实践探索总结出落实“三权分置”办法的具体举措。

    其实,自流转的第一天起,实际经营主体的“土地经营权”就在孕育之中,“三权分置”的权利体系也在构建之中。也就是说,现实中已经存在不少“三权分置”的现象。可以通过“农村改革试验区”这一平台,选择不同流转比例、不同经济发展水平、不同地理区位的地方进行试点,通过深入的个案挖掘,总结出落实“三权分置”办法可能遇到的各种困难与问题,既要有正面的经验,也要有反面的教训,从而为全面落实“三权分置”办法提供更接地气的决策依据。

作者: 韩清怀 责编: 阿依努尔