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自然资源有偿使用 化节约为内在约束力

2017年01月22日 10:20:01 来源: 中国经济时报

    国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(下称《意见》)1月16日对外公布,明确我国将加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度。《意见》针对土地、水、矿产、森林等6类国有自然资源不同特点和情况,分别提出了建立完善有偿使用制度的重点任务。《意见》指出,全民所有自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。

    当前,我国在自然资源配置方面还存在哪些问题?明晰自然资源产权有哪些重要意义?在自然资源配置过程中如何更好地发挥市场和政府的作用?国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受中国经济时报记者专访时表示,自然资源的有偿使用、两权分离,将有效提升资源使用者的内在节约意识,清晰合理地划分政府和市场的边界,发挥好各自的职能,将促进自然资源的合理、高效利用。

    有偿使用、两权分离,化节约为内在约束力

    《意见》提出,改革开放以来,我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立。但由于有偿使用制度不完善、监管力度不足,故还存在市场配置资源的决定性作用发挥不充分、所有权人不到位、所有权人权益不落实等突出问题。

    谈及我国的自然资源配置,李佐军说,这要从使用权和所有权两个角度来分析。从所有权来看,我国绝大多数自然资源所有权属于全民所有或国有,所有权管理者具体会落实到政府相关部门和地方政府。从使用权角度来看,国有企业掌握着较多的各类自然资源,同时农民对部分土地和林业资源拥有使用权。李佐军表示,当前,之所以存在自然资源低效利用和配置不合理等问题,主要是由于我国自然资源所有权和产权仍不清晰、有偿使用制度不健全、自然资源管理体制不合理等原因造成的。

    “现在在自然资源使用过程中存在的主要问题还是浪费较多和配置不合理的问题。”李佐军坦言,之所以存在“可以高效利用自然资源的人得不到充分资源、不能高效利用自然资源的人却占有较多资源”的情况,是与自然资源有偿使用制度等制度的缺乏直接相关。基于此,我国近几年加大力度开始建立与自然资源相关的基础性制度,加快推进自然资源相关制度的改革,此次《意见》的发布正是这种要求的产物。

    在权能方面,《意见》提出要创新全民所有自然资源资产所有权实现形式,推动所有权和使用权分离,适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能。李佐军认为,两权分离、扩权赋能、优化权益结构,有助于保障所有权,促进土地和其他各种自然资源的优化配置,提高资源的利用效率。“自然资源的所有权不能改变,但是土地等自然资源的使用、转让、出租、作价出资(入股)、担保等权利要清晰化、具体化,以促进权利流转,从而达到优化配置资源的效果。”李佐军说。

    完善土地资源有偿使用制度,切实保障农民权益

    李佐军表示,土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛等,每一个领域都存在亟待解决的问题,其中最典型的是土地资源领域。就大家普遍关心的国有农用地问题,此次《意见》明确提出,要探索建立国有农用地有偿使用制度,明晰国有农用地使用权,明确国有农用地的使用方式、供应方式、范围、期限、条件和程序。

    对此,李佐军认为,首先,《意见》明确土地是有价的、稀缺的,是属于特定所有者的,任何主体使用土地资源都要付出成本和代价,这可促使使用者更加珍惜利用土地资源,避免土地资源的浪费和滥用。其次,有偿使用土地资源,使土地使用者和所有者之间的利益分配更加合理,保障了土地所有者的权益。最后,完善土地有偿使用制度,有助于全面落实规划土地功能分区和保护利用的要求,优化土地的空间布局。

    与此同时,李佐军还提出,当前土地资源利用中最突出的问题,就是农村土地集体所有制和城市土地国有所有制之间存在制度不衔接,这就造成城乡建设用地市场不统一,导致农民土地权益无法得到有效保障。比如,由于土地产权不明晰、所有权边界模糊,土地不能有偿使用,导致地方政府在利用农村土地资源时,损害部分农民的权益。另外,一些地方大规模推进工业园区建设,把稀缺的土地资源过多占用,有的甚至“占而不用”,或过多配置到非农建设之中,造成土地资源浪费严重,耕地资源越来越稀缺。《意见》的出台,明晰国有农用地使用权,明确国有农用地的使用方式,将有效改善这一状况。

    政府和市场有机结合,发挥自然资源最大效益

    李佐军介绍,自然资源资产有偿使用制度建立的必要性不言而喻。一是促进经济社会的可持续发展。只有把自然资源有偿制度建立起来,才能避免自然资源的无谓浪费和过多消耗,从而达到可持续发展的效果。二是建立和完善社会主义市场经济制度体系的需要。自然资源有偿制度是市场经济的基础性制度安排,是完善社会主义市场经济体制的必要一环。三是转变发展方式的需要。建立有偿使用自然资源制度,有助于改变过去高消耗、高污染、高排放的粗放发展模式,推动主要依靠技术、人才、知识、信息等高级要素来实现经济增长的发展模式的形成。

    “有了制度还不够,关键是要尽快将制度落到实处。”李佐军说,任何一项制度都离不开政府和市场两方面的共同作用,关键是二者之间边界要清晰,各自发挥职能,形成良好的合力。

    一方面,要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。有偿使用制度是市场经济制度中的基础性制度。此次《意见》提出,要按照公开、公平、公正和竞争择优的要求,推动将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台,完善全民所有自然资源资产价格评估方法和管理制度,构建完善的价格形成机制,建立健全有偿使用信息公开和服务制度,以体现市场在资源配置中发挥决定性作用的要求。

    另一方面,要更好地发挥政府的作用。如政府要做好自然资源用途管制、自然资源利用规划,以及财税、金融等方面政策引导等工作,保障自然资源的所有权和产权,并维持自然资源利用和权利流转中公平竞争的秩序。

    此外,李佐军还认为,要想使全民所有自然资源资产有偿使用制度发挥更好的作用,还需要建立和完善资源和环境产品的统计、监测、评价、考核、奖惩、监管和问责等制度。

作者: 王晶晶 责编: 阿依努尔