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国家公园:奏响生态治理现代化新乐章

2016年11月28日 12:20:56 来源: 中国经济时报

    十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发,提出“坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”。在推进生态文明建设、实现生态领域治理体系和治理能力现代化的进程中,建立国家公园体制是设定资源消耗上线,划定生态保护红线,严守环境质量底线,构建国土生态安全空间的重大举措,是整合现有保护地类型,形成科学统一、与国际接轨的保护地体系的强大动力。通过建立国家公园对本国具有代表性的生态系统、自然资源及景观、文化遗产等予以重点、有效保护,已成为国际社会的趋势。

    国家公园:正本与清源

    我国“国家公园”类型多样,自然保护区、风景名胜区、世界文化自然遗产、国家森林公园、国家湿地公园、城市湿地公园、国家沙漠公园、国家矿山公园、国家地质公园、国家重点公园及水利风景区等十几种不同名称的“公园”“保护区”重叠司空见惯,多块牌子的背后呈现出管理体系的混乱和部门利益的博弈。在实践中不免困惑于归谁管,怎么管。因此,建立国家公园体制,需要先正本清源。

    事实上,“国家公园”(NationalPark)由来已久,已有140多年的历史。1872年,世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园正式创立。虽然各国国家公园定义并不统一,模式不尽相同,但国家公园的百年实践也逐渐形成了共识:国家公园不同于以游憩为主要导向的一般意义上的公园,而是以保护为优先考虑,兼顾公众享有。国家公园具有明确的限定要素,并不能仅从名称判断。结合IUCN《保护地管理应用指南》,域外成熟的制度运行和实践经验,以及我国现实国情,我国的“国家公园”应当包括四个要素:第一,资源要素。国家公园内的生态系统、自然和文化景观应当具有国家代表性,且面积要足够大、生态质量要足够高,以使得其内的生态进程得以持续进行。第二,功能要素。国家公园应当有一定区域为公众提供娱乐、游憩、学习、教育的机会。第三,国家要素。中央在国家公园的管理、财政等方面应当承担重要甚至主导作用。第四,程序要素。成为名正言顺的国家公园需要符合相应的程序要件,即通过设立程序,由管理部门根据相应的标准进行指定,并实施规划管理。

    2006年以来,云南、黑龙江、浙江等地都进行过“国家公园”地方层面的试点。各地国家公园的探索实践,对于整合政出多门的保护地管理现状,推行有效的保护地体系,保护有重大生态价值的自然生态系统具有先行意义。然而,由于发展旅游能够带来巨大的经济效益,并且社会公众对于保护地所能带来的教育、游憩的需求强烈,在此背景下,地方对于设立国家公园试点的积极响应可能更看重国家公园所能带来的品牌效应和经济效益。以探索国家公园试点为名,行资源开发利用创收之实,对环境、生态的破坏不可避免,很难体现出国家公园的真正特性。

    为了纠正乱象丛生的试点实践,有序建立国家公园体制,2015年以来,中央进行了统一部署:13个部委联合出台试点方案,由国家发改委牵头成立工作协调机制,遴选9个地区为试点。2015年,青海三江源、浙江开化及湖北神农架的国家公园试点正式启动。作为我国第一个国家公园体制试点,三江源国家公园的建设着力突破原有体制的藩篱,解决“九龙治水”和监管执法碎片化问题,构建归属清晰、权责明确、监管有效的生态保护管理体制机制,为我国其他国家公园试点建设树立了标杆与基准。

    生态治理:同音且共律

    推进生态治理现代化、加强生态文明建设是缓解当前严峻的生态环境危机的必由之路,更是实现国家、民族永续发展的战略选择。建立国家公园体制,将在理念、体制及行动三方面带动生态治理现代化,助力生态文明建设。

    理念上,国家公园体制的成功建立将会极大地提升和增强国家认同感和民族自豪感,凝聚全民生态保护的共识,汇集生态文明建设的合力。缺少保护生态的共同信念,生态治理难以得到全社会多元主体的合力推进,更毋言其现代化。建立国家公园体制的实践则为这种共识的形成提供了一剂良方。国家公园不仅是一种重要的保护地类型,更代表一国最具代表性的自然美景和文化遗迹,通过让人们全身心地接触美丽的自然景观和瑰丽的文化遗迹,生态保护意识落地生根,环境保护理念日益增强,从而产生对自然的爱护之情和对国家文化的赤子之心,并将逐渐体会到保护国家公园功在当代、利在千秋。这种直接通过自然和文化之美所汇集的生态保护意识能够成为推动生态治理现代化的强大精神力量。

    体制上,建立以国家公园为统领的科学、规范、统一、高效的保护地体系,能够成为推动生态治理现代化的先导力量。一方面,完善保护地体系属于生态治理的典型内容。建立国家公园体制并非仅指设立国家公园这一类保护地,而是在对我国碎片化、高度重叠的各类保护地进行整合的基础上,充分考虑自然的整体性,用国家公园体制予以统领,解决人为碎片化生态系统的问题。另一方面,国家公园体制的建立又能够为解决生态治理现代化的关键问题提供深入研究的基础。解决国家公园内自然资源权属问题,能为深化自然资源资产产权改革,统一管理山水林田湖提供经验。明晰国家公园内保护及利用的界限,能够为科学设定资源消耗上线,划定生态保护红线,严守环境质量底线,构建国土生态安全空间提供解决思路。以国家公园为统领的类型多样全面、设立科学合理、责权利清晰、监管有力、资金投入稳定、多元主体协同治理的保护地体系,将成为率先实现生态治理现代化的突破口。

    行动上,国家公园建设中多元主体参与特征显著,是生态领域由“管理”向“治理”转变的典型。多国成熟的国家公园治理实践表明,国家公园从规划、建立到维护的整个动态过程,都需要国家、企业及公众多方力量的协同行动。中央需要做好对国家公园体制的顶层设计,承担主要及兜底的运营经费。地方则要落实配套制度,予以管理、维护等具体实践层面的支持。企业和其他社会组织,可以通过特许经营、社会捐赠、协助培训等为国家公园的发展提供资金和智力支持。而公众,尤其是周边居民,不仅有机会成为国家公园的工作人员或志愿者,而且可以通过参观国家公园、支付相应的门票费用,作出自己的经济贡献。多元主体积极参与生态治理,在一定条件下,是国家生态治理现代化能够实现的重要保证。

    法治指挥:奏出新乐章

    长期以来,整合保护地体系难以推进的主要原因在于保护地法律依据的部门化和碎片化。虽然迄今已出台《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》《森林公园管理办法》《国家重点公园管理办法》等多个法规、部门规章及规范性文件,但是其适用范围受限于单个保护地类型,法律效力较低,实践中各行其是,缺乏统筹协调功能,难以实现建立国家公园体制的整体构想。因此,应通过分析和总结国家公园体制试点中的实施困境和先行经验,就国家公园立法的核心内容达成共识,制定专门的《国家公园法》,将国家公园体制的建立纳入法治化的轨道。

    《国家公园法》总体思路应当包括五方面:第一,《国家公园法》是为了什么?这就需要在立法目的中正面回答保护优先于利用,避免出现含糊不清而使得保护优先的立法宗旨难以凸显。第二,国家公园是什么?法律定义需要在适当借鉴IUCN概念的基础上,全面考虑我国自然和人文资源的分布情况,突出面积、功能、国家及程序要素。第三,《国家公园法》怎么做?就基本原则而言,需要做到保护第一、保障公益、国家主导、科学指导。第四,《国家公园法》怎么用?本法的适用范围应当包括国家公园的设立、规划、保护、管理、利用、维护、监督等活动及行为。第五,谁对国家公园负责?这涉及不同主体的权利与义务:有关机构的职责应贯穿整个过程,既涉及管理体制的安排,又涉及经费、监督等方面;原住民、公众等应当拥有对国家公园进入、游憩、享受的权利,也应承担不因其利用而打扰到国家公园维持自然状态的保护义务。

    此外,《国家公园法》应当对国家公园的设立标准、资源权属、规划报告、管理体制、资金投入、经营方式、监督措施、监测评估机制等重要内容的核心要义予以明确的规定,对于这些主要制度再通过详细的法规、实施细则或者管理类、技术类的规范予以落实。充分考虑国家公园的生态整体性和国家代表性,明确国家公园的资源权属,确保国家公园得到稳定的资金投入,实现对国家公园集中、高效、统一的保护管理,使国家公园体制在全面、系统、详细的一整套法律规范体系的前提下得以建立。

    以法治为指挥棒,在国家、企业、公众等多方主体的共同演奏下,才能吹响建立国家公园体制的号角,奏出生态治理现代化的和谐乐章。

作者: 吴平 责编: 阿依努尔