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中国履行促进性别平等的国际义务: 20年来的进展与挑战

2016年11月17日 04:42:11 来源: 中国战略与管理

 

一、引言

跨入20世纪90年代以来,国际社会对于促进性别平等的事业备加关注。联合国召集的一系列全球发展大会及其后续审查会议,都将社会性别平等与赋权妇女列为一个核心议题。

1994年举行的国际人口与发展大会,是具有里程碑意义的一次全球大会。这次大会通过的《行动纲领》对生殖健康与生殖权利、社会性别平等与赋权妇女以及人口与发展的其他目标作出了史无前例的承诺。这一国际文书的原则四载明:“社会性别平等与公平以及赋权妇女,消除对妇女一切形式的歧视,是同人口与发展相关的各种方案的基石。”《行动纲领》首次在人口与发展领域的国际文件中单列了“社会性别平等、公平与赋权妇女”一章(即第4章)。这一章涉及妇女的教育、就业、参政及消除对妇女歧视与暴力等各个方面,重点阐述了社会性别与发展的关系,明确提出了三个目标指向:赋权妇女与妇女地位、女童、男性的责任与参与。除了第4章以外,有关妇女独特需求和作用的陈述也散见于《行动纲领》的其他章节。

次年召开的第四次世界妇女大会又上了一个大台阶。这次大会的主题是“以行动谋求平等、发展与和平”。大会通过的《北京宣言》,明确指出“妇女的权利就是人权”,并承诺“确保妇女和女童充分享有一切人权和基本自由,并且采取有效行动,防止这些权利和自由受到侵犯”。大会一致通过的《行动纲要》确定了全球促进社会性别平等与妇女赋权的12个关切领域。5年后的2000年,联合国召开了主题为“妇女2000:21世纪的平等、发展与和平”的第23届联大特别会议,通过了《政治宣言》和《成果文件》两份文件,进一步强调继续践行北京大会承诺的政治意愿。此后每隔5年在全球和区域层面都有一次后续行动的审查会议。

各种全球性大会的累积性影响在2000年9月召开的千年首脑会议上达到了高潮。189个国家的国家元首与政府首脑和主要发展机构的领导人在这次峰会上一致通过了《联合国千年宣言》,共同描绘一个雄心勃勃的15年发展蓝图。他们还决心“促进性别平等和赋权妇女,以此作为战胜贫穷、饥饿和疾病及刺激真正可持续发展的有效途径。”次年,联合国据此提出了2015年前实现的含八大目标的“千年发展目标”。其中的目标三“促进社会性别平等和赋权妇女”与消除贫困、普及教育、促进卫生保健等多个目标密切相关,是一个交叉性和跨领域的目标。

值得注意的是,国际人口与发展大会和第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》,连同《联合国千年宣言》都将社会性别平等确认为一项基本人权并明确阐明要解决当今世界最紧迫的诸多发展挑战,离不开妇女的充分参与和赋权。可见,在国际发展的语境下,性别平等不仅本身被当作一个关键性的发展目标,而且被当作可持续发展的重要基石。在过去的20年时间里,世界各地推进社会性别平等和赋权妇女的努力取得了令人瞩目的进展,这在中国也不例外。

在国际发展潮流的推动下,中国的“社会性别主流化”努力在某些领域取得了斐然成果。一些国际发展目标逐渐被整合到相关立法、政策和发展规划之中,国际与国家层面联动的效应正在显现。作为国际公约的缔约国和国际会议文书的签署者,中国顺应国际潮流做了大量履约努力。2015年9月,中国和联合国妇女署在联合国总部合作举办了主题为“促进男女平等和妇女赋权:从承诺到行动”的全球妇女峰会。国家主席习近平出席了开幕式并发表了题为《促进妇女全面发展,共建共享美好世界》的讲话。他提出四点主张:“第一,推动妇女和经济社会同步发展;第二,积极保障妇女权益;第三,努力构建和谐包容的社会文化;第四,创造有利于妇女发展的国际环境。”习近平这番讲话无疑发出了中国将继续履行一个大国职责的强烈信号。在这样一个承前启后的时间节点上,盘点和梳理以往20年中国促进性别平等的历程,无疑具有重要的意义。

二、支持性的社会环境

自上个世纪90年代以来,中国积极签署和批准一系列国际公约和国际会议文书,积极履行相应的公约义务和国际承诺。中国在1996年、2003年和2012年向联合国提交了执行《消除对妇女一切形式歧视公约》的第3-4次、第5-6次和第7-8次履约的合并报告。从宏观和微观两个角度审视,自国际人口与发展大会以来的20年里,中国的社会性别平等事业迎来了前所未有的历史机遇,妇女赋权也取得了可喜的进步。与中国强劲的经济增长相伴随的是贫困人口的大幅度下降,义务教育、医疗卫生及社会保障等民生事业越来越受到重视,基本公共服务正在朝着均等化的方向迈进。城乡妇女分享了中国社会经济进步与发展的成果和益处。

然而,由于中国城乡二元结构的制度藩篱等因素,促进社会性别平等的努力仍成效不彰。中国区域、城乡、不同社会群体及两性之间在收入、生活水平及享有公共服务等方面的差距,也在不断扩大。因贫困、社会不平等、性别偏见与歧视而不成比例地承担了发展代价的一些弱势妇女人群,反而更加被边缘化了。同上个世纪90年代中叶相比,某些领域妇女状况的改善微乎其微,侵害妇女权益的一些现象未能得到有效遏制。部分贫弱妇女的生活和生计仍面临多重风险乃至危机。

(一)日臻完善的立法框架

在面向世界和与国际接轨的进程中,中国政府积极批准并履行联合国涉及男女平等的各种人权公约和国际文书。早在1980年中国就签署了《消除对妇女一切形式歧视公约》,翌年全国人大予以批准。1990年加入了《联合国儿童权利公约》,作出了儿童享有特殊照顾和保护的承诺。2008年批准了《残疾人权利公约》,又作出了保障残疾人充分参与社会的承诺。2001年中国批准了《经济、社会和文化权利国际公约》;2005年批准加入了《反对就业/职业歧视公约》。中国政府履行缔约国义务,定期向相关条约机构提交履约报告,并根据国情考虑并采纳条约机构提出的建议与意见。

为了与国际公约接轨,特别是为了贯彻执行国际人口与发展大会和第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》,中国政府在相继制定或修订的许多法律法规中都涉及妇女或社会性别平等问题。这些法律包括:《母婴保健法》(1994年)、《劳动法》(1994年)、《婚姻法》(2001年修订)、《人口与计划生育法》(2001年)、《农村土地承包法》(2003年)、《宪法》修正案(2004年)、《妇女权益保障法》(2005年修订)、《义务教育法》(2006年修订)、《就业促进法》(2007年)及《劳动合同法》(2007年)等。其中《妇女权益保障法》修正案专门提出:“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施,逐步完善保障妇女权益的各项制度,消除对妇女一切形式的歧视”。这些立法为保障中国妇女在各个领域的权利提供了重要的制度保障。

制止对妇女暴力问题的立法也取得了不菲的成就。2001年修订的《婚姻法》首开国家反家暴立法的先河。继此之后,《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》和《老年人权益保障法》等法律相继出台或修改,都增添了针对家庭暴力的规定。此外,《刑法》、《民法通则》、《治安管理处罚法》等也均有保障家庭成员人身权利的有关规定。

(二)国家的相关公共政策和发展规划纳入了妇女/性别主题

自上个世纪90年代以来,中国政府代表出席了各种全球发展大会并承诺贯彻执行这些大会通过的国际纲领性文件。国际人口与发展大会、第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》、联大第23届特别会议成果文件、千年首脑会议上签署的《联合国千年宣言》及其“千年发展目标”等,都把促进社会性别平等作为解决当今世界最具威胁性的一些社会、经济与政治危机的关键所在。

为了加强相关法律的实施,国务院1995年颁布了第一个《中国妇女发展纲要(1995-2000年)》,2001和2011年又相继推出了《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》和《中国妇女发展纲要(2011-2020年)》。中国政府还采取各种配套措施推动纲要的实施。

政府还将妇女发展纳入国民经济和社会发展规划之中。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(2001-2005年)、《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006-2010年)及《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2010-2015年)等,也都对此作出了明确规定。2012年,在十八大报告中,执政党也重申了“坚持男女平等基本国策,保障妇女儿童合法权益”的主张。

再如,像国务院2009年通过的《国家人权行动计划(2009-2010年)》一样,2012年通过的《国家人权行动计划(2012-2015年)》,也专门就妇女权利保障问题做出了明确的规定。它重申要“实施妇女权益保障法,促进男女平等,保障妇女合法权益。”

中国在促进性别平等与公正的一些具体政策领域,也取得了令人瞩目的进展。政府开始有计划地针对一些弱势人群采取行动。中共中央、国务院2012年印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,将少数民族、妇女儿童和残疾人当作扶贫的重点人群。据国务院新闻办公室2015年9月发布的《中国性别平等与妇女发展》白皮书,在592个国家扶贫开发工作重点县中,女性人口的贫困发生率从2005年的20.3%下降为2010年的9.8%。

中国初步建立了新型的社会保护体系,加大了对经济拮据的贫困妇女的保障力度。城乡居民最低生活保障(即低保)的覆盖面不断扩大,标准也逐渐提高。按民政部的统计,2013年享有城镇居民最低生活保障人数为2064万人,其中女性为867万,妇女和男性分别占42%和58%。农村居民最低生活保障人数为5388万人,其中妇女1867万,妇女和男性分别占34.7%和65.3%。

为了推动更多基层妇女创业就业,2009年财政部、人社部、中国人民银行及全国妇联联合发出了《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》。该政策在贷款覆盖面、额度及申请程序等方面都实现了一些突破。此类政策措施有助于缓解城乡妇女自谋职业和主动创业遭遇的资金“瓶颈”。

在教育方面,政府实行公共教育资源向中西部农村、贫困、边疆及民族地区倾斜的政策,加大了对农民工随迁子女和农村留守儿童等弱势人群初等教育的投入。2006年,国家开始在农村地区全面推行义务教育阶段免除学生学杂费和教科书费并为贫困住宿生补助生活费的“两免一补”政策。这一助学政策大大减轻了贫困家庭的教育负担,有助于保障农村贫困男女童接受义务教育的平等权利。从2008年起,国家又免除了城市义务教育阶段学生学杂费。这些普惠性政策措施的落实,有利于改变区域、城乡、两性之间的教育不公平现象,对女童成长与发展的连锁性反应是难以估量的。

妇幼卫生被列为深化医药卫生体制改革的重点领域之一。妇女生殖保健不再仅仅囿于孕产保健。中国政府在“十二五”规划(2011-2015年)中提出了重点推进基本公共服务均等化的目标。改善农村妇女健康被当作促进均等化的一个重要环节。为所有孕产妇免费提供至少5次孕期保健服务和2次产后访视,被纳入了基本公共卫生服务项目之中。农村妇女宫颈癌和乳腺癌的“两癌”筛查项目、农村妇女孕前和孕早期增补叶酸项目以及农村孕产妇住院分娩补助项目则被列入重大公共卫生项目。这些惠及亿万农村妇女的项目为农村贫困妇女享有最基本的生殖保健服务提供了保障。

为了实现降低孕产妇死亡率的目标和联合国千年发展目标,中国政府加大了对中西部农村孕产妇健康与保健的投资。国务院妇女儿童工作委员会、财政部和卫生部于2000年启动的“降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风”项目,2009-2013年间,该项目财政累计投入达25.2亿元,覆盖 2297个县、8.3亿人。这成为新中国成立以来在妇幼卫生领域单项投入最大、涉及地域最广、惠及人口最多的一个项目。此外,卫生部于2008年还实施“中西部地区孕产妇住院分娩补助项目”,旨在为西部2297个县市住院分娩的孕产妇实行定额补偿。到2009年,该项目已覆盖到整个农村地区。

中国政府也将制止对妇女暴力问题摆上了重要的议事日程。尤其是进入21世纪以来,政府密集推出了一些具有突破性意义的政策措施:2001年颁布实施的《中国妇女发展纲要》(2001-2010年),明确提到“保护妇女的人身权利,禁止针对妇女一切形式的暴力”。2007年12月,国务院通过了《中国反对拐卖妇女儿童行动计划(2008-2012年)》。这是中国第一个国家级反对拐卖妇女儿童的指导性文件,标志着中国加大了打击拐卖妇女儿童犯罪的工作力度。2008年7月,全国妇联联手中宣部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》。2009年通过的《国家人权行动计划(2009-2010年)》,明确提出“禁止针对妇女的一切形式的家庭暴力,探索建立预防、制止、救助一体化的反对家庭暴力的工作机制”。2010年3月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部委联合下发了《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》。2011年颁布实施的《中国妇女发展纲要(2011-2020年)》继续重申“预防和制止针对妇女的家庭暴力”和“有效预防和制止针对妇女的性骚扰。”2012年,国务院颁布实施的《女职工劳动保护特别规定》在第11条规定:“在劳动场所,用人单位应当预防和制止对女职工的性骚扰。”2015年3月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》。

中国政府十分重视妇女参政和社会参与问题,并为此采取了一系列积极的政策措施。2007年3月,全国人大通过了《关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》,明确要求女性代表的比例不低于22%。就基层妇女参政而言,除了2010年10月修订的《村民委员会组织法》,其他一些新政策也对农村妇女给予倾斜。2008年,民政部和全国妇联有针对性地联合下发文件,就提高农村妇女当选村委会成员和村民代表比例等问题做了明确规定。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》,提到“把更多女性村民特别是村妇代会主任提名为村民委员会成员候选人”。2013年5月民政部印发的《村民委员会选举规程》要求:“候选人中应当有适当的妇女名额,没有产生妇女候选人的,以得票最多的妇女为候选人。”

(三)组织机构不断完善和项目活动日渐增多

各种致力于促进男女平等的政府和非政府组织纷纷成立,并不断壮大。例如,1990年成立的国务院妇女儿童工作协调委员会,在1993年8月更名为国务院妇女儿童工作委员会,这是国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构。它主要致力于指导、协调和推动政府有关部门执行有关妇女儿童的各项法律法规和政策措施。该委员会的成员单位从1990年成立时的19个增加到2015年的35个。全国县以上政府也都对应成立了妇女儿童工作协调机构。

在致力于完善提高妇女地位机制的同时,政府有关部委和非政府组织陆续推出了各种针对贫困妇女和女童的助学助困项目,其中一些公益/慈善行动已发展为知名的品牌项目。这些活动主要以项目为依托致力于促进妇女和女童的赋权,尤其是改善贫困人群的生存与发展状况,为在中国实现各项国际发展目标发挥了积极的示范作用。

在过去的20年中,中国政府和民间组织对于针对妇女暴力的危害和负面影响有了更深刻的认识,并逐渐加大了反家暴努力的力度。少数非政府组织对此进行了一些积极的探索,其中中国法学会反对家庭暴力网络就是最为活跃的一个组织。公安部门、法院、检察院、民政部门、卫生部门及妇联系统等逐步落实其防治责任,并先后推出了各类专项活动,其中包括反对家庭暴力、校园性骚扰、工作场所性骚扰、网络淫秽色情问题等,同时加大了打击拐卖妇女儿童行动的力度。

各种国际合作项目也推陈出新。早在20世纪90年代中期第四次世界妇女大会筹备期间,许多双边、多边及非政府的国际机构就从自身使命出发赞助了各种妇女项目,其后继续支持第四次世界妇女大会《行动纲领》的贯彻执行。各种妇女发展项目随之大增,域外的许多妇女发展经验也随之在全国各地落地生根。以联合国人口基金驻华办事处为例,从1979年起,中国已同它合作完成了5个周期的国别方案。在这些方案的制定和实施过程中,促进社会性别平等都被当作一个重要主题,不仅强调各类项目活动要具有社会性别敏感性,而且专门设计了直接促进社会性别平等的专项活动。

诸如此类的多边和双边国际合作,对于中国在各个领域促进妇女发展和赋权妇女起了不可或缺的重要作用。这不仅体现在资金和物质的支持上,更反映在先进理念与制度建设的引领上。

三、进展与差距

上述政策和立法从制度设计上保证男女平等事业的推进。伴随政策环境的不断改观,在女童接受义务教育、妇女就业、享有医疗卫生服务和医疗保健、基本社会保障、参与决策以及制止对妇女的暴力等方面催生了一些积极的变化。但同时,中国的社会性别平等事业仍面临重重挑战。在现实生活中,城乡妇女仍面临形形色色的性别歧视和发展障碍。

(一)就业方面

就业是个体和家庭的生存之道及摆脱贫困的重要载体。通过就业赢得经济独立,也是提高妇女地位的前提条件之一。妇女经济赋权被国际社会确认为促进妇女发展的关键所在。

1.高就业率

在劳动就业方面,中国女性人口一直有比较高的就业率。自上个世纪50年代末以来,绝大多数中国成年女性都投身于社会生产劳动,劳动适龄妇女的就业率因而一直高于世界平均水平。始于上个世纪80年代,伴随社会进步和受教育机会大增,如图1所示,男女两性适龄劳动人口的就业率都有所下降。总体就业率从1990年的87.15%下降为2000年的81.63%。同期,女性由83.82%降为76.88%;男性由90.07%降为85.96%,妇女的下降幅度要大于男性。

 

尽管中国女性的就业率在世界上处于较高水平,但总体水平始终低于男性。自20世纪90年代以来,男女两性的就业率差距在不断拉大。1990年女性比男性大约低6个百分点,2000年低9个以上百分点。到了2005年,这方面的差距扩大到了14个百分点。2010年进行的中国妇女社会地位调查揭示,中国18-64岁女性在业率为71.1%,男性为87.2%,妇女比男性低16个百分点。农村妇女与农村男性相比也低11.6%(见图2)。值得注意的是,65岁及以上的农村妇女仍从事农业劳动的占23.1%。

中国女性不仅就业比例较高,而且多年来这种高比例一直处于相对稳定的状态。从2000年迄今,16-54岁女性就业人员在全国就业总人口中所占的比重一直徘徊在45%左右。到2014年年末,全国就业人员有7.73亿人,按此推算,妇女就业人数大约有3.48亿。由于受教育机会上的劣势和就业方式的不同,农村女性进入就业市场的年龄比城镇妇女更低,就业率也一直高于城镇妇女。改革开放以来,相当一部分大龄城镇妇女以下岗和提前退休等形式退出了劳动力市场。2010年在业率最低的要数城市女性,仅有60.8%,农村妇女为82.0%。

作者: 胡玉坤 责编: 郭德海