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推动水电矿产资源开发 让贫困群众共享红利

2016年11月02日 11:05:27 来源: 中国经济时报

    为推动资源开发成果更多惠及贫困人口,促进共享发展,逐步建立贫困地区水电、矿产等资源开发资产收益扶贫制度,国务院办公厅日前印发《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》(以下简称《方案》)。《方案》提出,从2016年年底至2019年年底,在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县选择一批水电、矿产资源开发项目,开展资产收益扶贫改革试点。

    中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田在接受本报记者采访时表示,如果以股权的形式,将土地补偿费折股量化,设立集体股权,原住居民就会得到资源型经济开发所带来的收益。这较以往的开发利用方式来说,是一个比较大的政策改进,这也将对贫困山区原居民的脱贫致富有促进作用。

    量化入股激活沉睡的扶贫资源

    “产业发展在贫困地区是比较欠缺的。但是贫困地区恰恰又有一个特点,水电、光电等自然资源较为丰富。然而长期以来,这些资源一方面没有得到很好的保护和开发利用;另一方面,在开发过程中,当地居民没有获得相应的收益。”国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室副主任、副研究员程郁在接受本报记者采访时表示。

    在国家发展改革委举行的新闻通气会上,国家发改委副巡视员杨椠说,这次改革试点将主要以水电、矿产资源开发项目占用集体土地的经济补偿为切入点,将水电、矿产资源开发项目占用集体土地的土地补偿费作为资产入股试点项目,形成集体股权。农村集体经济组织为股权持有者,其成员为集体股权受益主体,而且还要使贫困户为优先受益对象。

    对于《方案》提出的以土地补偿费作为资产入股试点项目形成集体股权,使原居民成为集体股权受益主体这种改革方式,程郁指出,在此《方案》出台之前,中央的相关文件中就已把资产收益扶贫写进来了,在对农村集体产权进行改革的过程中,就把经济型资产量化到集体和个人,为农民获得资产性收益奠定了一定的基础。而现在,在进一步的工作中,除了有一定的经济型收益之外,也应该把资源性资产量化入股。

    程郁表示,把资源性资产量化入股,就使资源性资产能够成为一个真正有价值的资产,而且要让股权不仅量化到农村集体,更应该量化到农户个人。这就可以使农户通过资源性资产,形成一个长期而稳定的增值收益。

    杨椠也表示,新补偿方式与现行补偿方式最大的不同就是引入了资产收益的长效机制,激活土地资源,让原住居民特别是贫困人口能够获得长期稳定的收益,使资源开发项目与贫困人口增收实现有机结合。

    加强风险防控做好保障措施

    既然国家在政策方面做出了改革,明确了试点的目标是在贫困地区选择一批水电、矿产资源开发项目,用3年左右时间组织开展改革试点,探索建立农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫长效机制,形成可复制、可推广的操作模式和制度,那么在选择资源开发项目时应注意哪些问题?如何对国家提供的政策支持和财政资金做到有效使用呢?

    程郁表示,企业有自己的经营风险,如果选择的项目不好就会出现经营亏损,对于以资产入股的农户来说,很难得到收益。防控这种风险,选择一个好的项目是比较重要的。《方案》明确,在全国范围内选择不超过20个占用农村集体土地的水电或矿产资源开发项目开展试点。其中,水电开发应选择建设周期较短、经济性较好、征地面积和移民人数适量的项目;矿产资源开发应选择以露天开采方式为主、预期盈利能力较强的项目。

    不过郑风田表示,在这些矿产资源的开发利用中,有一个比较突出的问题就是对生态环境的保护。“因为在过去,一些矿产资源的开发不仅与原住居民没有关系,而且很多项目还带来了污染,我们的开发利用不能把贫困地区变成一个环境污染地区,应当有序地进行开发和利用,同时还要让贫困地区的落后面貌有所改善,带动当地居民脱贫致富。”

    程郁也认为,如果过度地开发和利用,不仅会带来生态问题,也会提前造成资源枯竭。在过去,我们对一些贫困地区的资源开发利用还是比较粗放的,通常是把表层的资源开发掉,但因各种因素,没有使底层的一些资源得到开发,很多资源进行过二次挖掘,没能一步到位。

    因此,我们在开发利用资源之前,就应该做好合理的科学规划,做好开发的层次设计,先开发什么,后开发什么。另外还需要建立保护机制,对开发利用条件不成熟的资源,我们要考虑到生态环境的需要,应该加以保护或限制性开发使用。对水电、光电、光伏等可再生资源,应鼓励开发使用。但是在开发的过程中,要考虑到对当地土地占有的问题,以及对生态环境的影响。

    另外,《方案》出台了多项保障措施,例如,在安排水电、矿产资源开发领域项目中央补助等资金时,对符合条件的试点项目予以优先支持。试点过程中,利用财政投入形成的相关资产,应折股量化到农村集体经济组织,并在收益分配时对建档立卡贫困户予以倾斜支持,帮助其进一步分享资源开发收益。

    程郁认为,我国一直在对扶贫财政资金使用方面做改革,把资产型资源量化入股,也是其中一个方面。其实现在,在资金下拨的过程中,对财政资金尤其是扶贫项目资金,也越来越多地要求逐步量化入股。但在这中间可能会存在着一些障碍。例如,贫困农户没有产业承接能力的,需要企业来带动其发展。这就需要发挥好财政资金在企业经济主体和贫困农户之间的桥梁作用。通过财政资金调动企业开发资源的积极性,在资产配置中确定一定的比例,例如,有一部分资金是给企业无偿资助,而另外一部分比例就是量化为给贫困户一种资产,让其能够以资产入股的方式获得长期性的资产收益。

    另外,程郁指出,对矿产资源的价值评估比较困难。在早期资源没有得到完全开发时,其价值很难体现出来。值得注意的问题是,政府在引入企业进行开发之后,整个资源项目的价值可能会上涨,但是农民的收益,却没有得到有效提高。所以接下来的政府工作中,应该进一步明确农户资产的所有权和收益权,确保在资源开发的过程中随着资产价值的增值,农户的收益如同企业一样,获得相应的增值收益。

作者: 罗赟鹏 责编: 阿依努尔