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创新执法机制护航绿色发展

2016年09月23日 05:34:01 来源: 中国经济时报

    实现绿色发展、建设生态文明意味着要在经济建设中彻底摒弃“以资源换发展”的观念,转而在发展中秉持生态、绿色、低碳、循环的理念。绿色发展不仅是破解能源资源和生态环境约束,实现人民群众对绿水青山期盼的必然要求,还是培育新的经济增长点的最佳选择。要将“绿色发展”从口号变成现实,必须在法律法规、制度政策、体制机制上下功夫,方能使绿色发展有法可依,有规可循。

    党的十八大以来,我国加快推进资源环境领域法律法规规章的“立改废”,以生态环境保护、资源节约集约利用为主的绿色发展法律体系不断得以完善,加上各类纲要、规划、行动计划等,为实现“绿色法治”奠定了坚实的基础和依据。

    “法令行则国治,法令弛则国乱”,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。虽然当前绿色发展在很大程度上实现了“有法可依”,但实践中仍存在权责不清、配合缺位、有所掣肘、执法不严、过度执法等诸多问题。因此,必须不断创新执法机制、提升执法能力以护航绿色发展。

    构建完善的绿色发展法律体系

    有法可依是执法的基础和前提。当前,我国在绿色发展领域已形成一套相对完整的法律体系,基本解决了无法可依的状态。然而,绿色发展法律体系在实践中仍存在“立法有数量无质量,既无大错也无大用”;在污染防治、海洋、湿地、环境监测等领域依然存在法律不完备,甚至立法空白的问题;大量指导性、建议性、鼓励性的法律政策缺乏可操作性、无法落地;部门立法色彩浓重,导致法律受部门利益制约而效力有限。

    必须加快完善绿色发展的执法依据。一要健全绿色发展法律体系,在能源、海洋、土壤、湿地等领域尽快填补立法空白,为绿色发展提供有力的依据和保障。二要逐步增强绿色发展法律的体系性和可操作性,清理现行法律中与绿色发展不相适应的内容,修正其中过于笼统的条文,最大可能地将其具体化、明确化,使之从空洞的法条变为实务中便于适用的依据。三要积极推动由部门主导立法向立法机关主导立法的转变,健全由全国人大及其常委会和国务院法制办草拟条文的机制。深入推进科学立法、民主立法、开门立法,拓展社会各界有序参与立法的途径和方式,采取“广纳谏言”式的立法模式。

    探索综合执法机制

    科学合理的体制机制是有效执法的关键。目前,我国实行部门统管与多部门分管相结合的执法体制,各部门之间的职能分配、责任归属、管辖范围不够明晰,导致部门之间各自为政、互相推诿的现象时有发生,难以形成高效的执法合力。同时,在涉及跨地域、跨流域的问题时,同级同类部门之间常常缺乏协调配合,使得执法效率大大降低。因此,继续修改现行的条块分割体制、建立综合执法机制显得十分必要。整合多部门的职能和资源能为执法提供更坚实的人力、物力、财力保障,使执法效果显著增强。

    近年来,从中央到各地都在积极探索综合执法机制。2013年,环保部与公安部联合发文,建立环保和公安联合执法的衔接机制,包括联席会议制度、联络员制度、案件移送机制、重大案件会商和督办制度、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制以及奖惩机制。“环保+公安”双剑出鞘,严惩环境犯罪。浙江舟山亦探索“大海洋”综合行政执法模式,对海洋渔业、港航、国土资源、水利等多个部门的海洋执法职能进行整合,“一个口子对外”综合执法,有效破解了“多龙治海”导致的执法难题。2014年,党的十八届四中全会要求在资源环境、农林水利、海洋渔业等领域内全面推行综合执法。

    当下,应当进一步深化绿色发展执法体制改革,健全跨部门综合执法机制。一要理顺部门职责,明晰各部门的职责和权限,避免出现职能冲突或管理空白。二要建立部门间的长效联动机制,探索推进跨部门联合执法、交叉执法,并加强部门间信息交流。三要加强执法刚性,联合打击违法行为,做到违法必究,有案必查,形成高效的执法合力。

    健全责权清晰的垂直管理制度

    “谁控制了其生存,谁就控制了其意志。”由于现行体制下生态、环保等部门人事和财政受当地政府管理,因此,其在执法过程中往往掣肘于当地政府。要避免地方保护主义,就要割裂地方政府对当地生态环保执法部门“人财物”的控制,确保公正执法、严格执法。

    实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度有助于执法机关摆脱地方保护主义的限制,确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。要理顺市县环保部门和环境监察部门之间的关系,避免环境执法缺位、重复执法、过度执法等问题。坚持环境质量属地责任,强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任。中央环保督察组掀起的治污问责风暴,既是一种治理的示范,也是为“最严环保法”的落地除障清路。应健全长效机制,将整改落实长效化、严格执法常态化。

    执法司法联动打出生态保护齐抓共管的“组合拳”

    执法与司法之间的断层往往导致执法部门面对环境污染犯罪时单打独斗、势单力薄,使得某些本应受到刑法制裁的犯罪嫌疑人逃脱法网。低犯罪成本与高收益之间的不对等会助长环境污染违法犯罪行为的发生。加强执法与司法的联动能够使环保部门与法院、检察院和公安机关等司法部门形成合力,彻底解决有案不移、有案难移、无案可审和无案可查的局面,有效遏制、打击环境污染违法犯罪行为,从而实现“最严执法”,保障绿色发展。

    强化执法与司法联动,打出生态保护齐抓共管的“组合拳”。一要明确行政执法与司法联动的法律依据。二要严格落实违法犯罪线索移送制度,杜绝“以罚代刑”。三要健全案件移送监督制度。明确检察机关监督移送涉嫌环境污染犯罪案件的方式,对于联动过程中可能出现的腐败问题进行监督和严厉打击。四要进一步完善环保公益诉讼,依法支持社会公益组织监督和惩罚企业非法排污。探索设立环保公益基金,将公益诉讼中民事赔偿和刑事案件中的罚金纳入公共性环保专用基金。

    加强执法软实力、硬条件综合能力建设

    “法之善者仍在有用法之人,苟非其人,徒法而已”。执法者的素质直接决定执法水平的高低。绿色发展领域执法具有较强的专业性,执法人员既熟悉法律法规,又了解资源环境科学知识,才能做到准确应用,精准打击。因此,需加快培养执法人员的工作能力,优化执法团队组成结构。积极开展有关生态学、环境保护、证据采集、科技监管等知识技术培训。组建环境监测、应急、评价等各类专家队伍,设立专职化生态警察队伍,最终建设一支真正懂法律、素质高、业务强、管理精的执法队伍。增加执法人员编制,落实执法经费,提高执法装备质量,避免“案多人少,有心无力”的情况发生。

    “工欲善其事,必先利其器”。应当充分利用“互联网+移动执法”手段,建立国家层面互通共享的移动执法数据库,统一技术标准和数据接口,强化对执法的技术支持。移动执法与大数据、互联网的高度融合,有助于解决跨地区环境污染问题,便于各地执法机关信息交流,避免漏网之鱼;还可借助大数据技术进行量化统计分析,实现全天候、跨地区、多时段的执法模式。通过互联互通和数据共享,实现执法智能高效化、监管精准化、综合决策科学化。努力提高生态环境监测设备的利用效率。在执法人员素质提升的基础上,提高执法设备的科技效用,精确评估生态环境变化情况,是配合“软实力”提升背景下的“硬要求”。

    立法评估、监督问责规范立法执法

    开展立法评估试点,能够立起一面镜子,为今后法律法规的“立改废”提供科学依据,有助于加强执法保障。立法评估有助于立法机关自我反省,及时发现现行法律在执法实践中的可行性问题,提高立法水平,亦有助于社会群体提高法治意识,参与立法过程。建立规范化、程序化、制度化的评估体系。积极推动第三方智库、专家学者与社会公众参与评估工作。

    “没有约束的权力必然滋生腐败”。必须加强对执法不严、违法不究的监督和追责,防止执法机关因不正当利益而不作为甚至乱作为。一方面要强化监督,建立行政执法责任制,严格确定并具体落实不同岗位执法人员的执法责任,坚决排除地方和部门保护主义对执法活动的干预。另一方面,要落实问责,建立领导干部任期绿色发展、生态文明建设责任制,实现生态保护“党政同责、一岗双责”,责任具体到人到岗。对环境持续恶化的地方,坚决实行通报、约谈、预警、限批、追责等措施。

作者: 吴平 责编: 阿依努尔