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第三方评估促进生态治理现代化

2016年09月23日 05:02:02 来源: 中国经济时报

    当前,我国正处于大力推进生态文明建设的关键时期。实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化,必须客观评估各地生态文明发展水平,总结成功经验,寻找关键制约因素,从而有效推进生态文明建设。评估生态治理的效果和水平,不仅要关注生态环境领域本身,还要统筹生态环境与经济、政治、文化、社会等多个领域的关系,建立科学的评价指标体系。生态文明领域的治理体系和治理能力是评估中两个尤为重要而不可分割的部分,治理体系的完善是治理能力提高的基础;治理能力及实践能力的提高是治理体系发挥效用的关键。

    生态治理体系评估

    评估生态治理体系的完善程度,需要统筹经济、政治、文化、社会及生态建设各个领域,综合考量生态治理的各个环节及参与治理的各个主体。因此,其评估体系不仅需要具有长期遵守的原则标准,还需要动态调整的灵活机制,因地制宜、因时而变。

    首先,需系统评估生态治理制度体系的完备程度。尽管我们已经在绿色发展、生态环境保护方面建立了诸多相关制度,但其系统性、完整性尚待完善:源头上缺乏有效防范制度,自然资源资产的产权制度尚未完全建立;过程中缺乏严密监管制度,污染物排放许可制亟待健全;结果上缺乏严厉的责任追究和赔偿制度。生态文明制度是约束人类行为的规则,同时也是衡量人类文明水平的标尺。治理环境的高额度投入固然能使生态环境得到一定程度的改善,但如果环境法律法规标准、公众的生态环境意识停滞不前,那么生态环境治理只能治标不治本、生态文明水平只是浮华虚高。良好的生态环境是生态文明的硬实力,先进的制度体系则是生态文明的软实力。制度体系是否系统和完整,是否具有先进性,在一定程度上代表了生态治理现代化水平的高低。

    其次,生态治理的标准化建设程度评估是生态治理体系评估的重中之重。国家治理现代化要求标准化、制度化、法治化,标准化是其中的重要环节。同样,在生态治理领域,只有具备了统一且行之有效的标准体系,生态治理决策和管理过程才有规可依。从生态目标的设定、治理内容的具体化到治理效果的评估,每个环节都需要标准化的流程,需要建立可依据、可量化、可执行的指标体系。指标体系作为一个参照系统,其结构和组成要素的组合方式会直接影响系统功能的发挥。因此,它必须涉及生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态文化、生态制度等各个方面,涵盖能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等标准,具有层次清晰、可定量评价、可获取性强等特征。

    生态治理能力评估

    生态治理能力是生态治理体系在具体实践中的体现,生态治理能力评估可以分为结果评估、过程评估和主体评估三个层面。

    第一,治理结果评估。以往的治理结果评估,一般仅包括工业废水排放达标率、生活垃圾无害化处理率等具体的环境和经济指标,而常常忽视了生态治理的目标应是“人与自然”的和谐共存、协同发展。在治理结果评估中,应重视公众满意度这一评价指标,重点考察公众的生态环境满意度、污染治理满意度和政府生态治理效率满意度。同时,要丰富公众的参与方式,充分结合传统问卷调查与网络平台调查,调查过程中兼顾被调查群体的全面性,力求最大限度地反映不同利益群体的诉求。

    第二,治理过程评估。对于生态治理能力的研究,长期流于治理结果层面,对于治理过程则关注不足。但生态治理是一个动态的系统发展过程,并没有静态的均衡结果,过程与结果在动态系统中是统一的。生态治理过程可以分为两大类,一是对既有资源开采过度和环境污染问题的治理;二是对生产和生活消费过程中新增生态问题的治理。前者可视为存量治理,后者可相应地视为增量治理。

    存量治理的过程评估相对简单,评价指标包括生态治理资金投入、生态治理决策的民主程度等。资金投入是生态治理的物质基础,一切生态治理工程的启动与实施都依赖于充足资金的支持。而决策的民主程度则是生态治理的科学保障。民主程度可以通过相关领导干部选拔任用是否经过民主推荐和公开考察,决策的形成是否经过利益相关主体的多方磋商以及信息是否公开透明来体现。民主程度的高低,关乎治理过程的程序正义,也是提升政府主导下多元主体生态治理模式公信力的关键。

    而增量治理的过程评估,除了需要进行存量治理评估之外,还需要走进生产生活的一线进行考察评估,全面了解现实存在的新增生态问题,把握其现状及治理力度。对生产过程治理进行评估,可以在重点企业中引入产品生命周期评价和物质流分析等方法,从而清楚地了解各个生产环节的投入产出状况及其环境影响;对生活消费过程治理进行评估,则应以社区为单位,全面地评估垃圾分类回收、建设节能社区等生态建设举措的贯彻落实情况,从而全面地掌握基层社区的生态文明现状以及民众的生态诉求。

    第三,治理主体评估。传统的生态治理模式为政府自上而下的管制模式,不可避免地会带来治理决策失误、执行不力、监管不足等问题。同时,权力寻租现象屡禁不止,造成政府与企业、民众之间利益分化,进而导致政府公信力的下降。生态环境具有公共产品属性,生态治理也是关乎国计民生的重大议题,因此,生态治理的过程中需要有居民、企业、非政府组织、媒体等多元利益主体的广泛和深入参与。

    不同的治理主体,治理能力要求各不相同。要根据不同的治理主体构建差别化治理评估体系。治理能力现代化评估最重要的方面应该是对党和政府这一治理主体的治理能力的评估。在国家治理体系中,执政党与政府是最重要的治理主体,对党和政府治理能力现代化水平的评估主要是制度设计能力、监管能力、危机应对能力等。同时,其他治理主体的作用和影响也不容忽视,应逐渐规范化纳入评估体系。

    引入第三方评估机制

    第三方评估,即由独立于政府及其部门之外的第三方对生态治理体系和治理能力进行评估。作为一种必要而有效的外部制衡机制,第三方评估由于较好地体现了其独立性与专业性的优势,避免政府部门既当“运动员”又当“裁判员”的弊端,弥补了政府自我评估的缺陷,所得出的科学客观的判断结论更有可信度、说服力,可以增强社会监督力量,提升政府的公信力。

    必须加强第三方评估的制度保障。

    一是坚持评估机构的独立性。评估主体的中立角色是保证结果公正的最基本前提。评估主体如与公共权力融合紧密,则政府难避作秀诟病。应制定第三方评估单位遴选办法和对第三方机构的监督管理办法,定期公布第三方评估机构名单,让第三方机构竞争公平、工作透明,从而提高公信力、可靠性。

    二是确保评估的专业性。第三方评估机构不仅具备独立的特性,同时也应是生态文明建设领域的专业机构。构建评估指标体系、确立评估标准以及确定评估实施方案,每个评估的关键环节都具有很高的专业技术含量。评估指标和方法、数据来源、结果必须具有可检验性,对评估信息事前公示,对评估结果事后公布,公开接受社会各界的品评和检验,建立开放和接受监督的评估系统。

    三是要使评估结果能得到有效的运用,决不能让第三方评估报告“束之高阁”,要与问责机制、干部考核等直接挂钩、密切结合,最大限度地解决职责不清、推诿扯皮、工作不落实等问题。对于评估中发现的问题,专业的评估机构可给予精准导向,提出“对症下药”的解决方案,更加准确明确、清晰有度地落实部门责任。

作者: 吴平 责编: 阿依努尔