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构建多元协同的生态治理模式

2016年09月23日 04:04:48 来源: 中国经济时报

    推进生态治理现代化是一项复杂的系统工程,涉及社会的各个领域,关乎参与其中的各个角色。由于生态环境具有整体性,这就要求改变传统的政府单一治理模式,积极利用市场主体及培育各类社会组织,鼓励非政府力量参与到生态共治之中,最大限度地维护和增进公民利益,形成政府、企业、社会组织和公众等多元化权利主体治理体系。政府要更加明确自身的职责和权力范围,从全能政府转化为有限政府,将治理权利和工具分配到公众、社会组织等主体中。

    随着人们生态环保意识的不断增强,生态建设人人有责的理念已经在全社会形成共识。然而,由于实践中存在法律制度滞后、政府职能转变不到位、信息不对称、各主体利益诉求不同等多种因素,生态多元共治往往失效。新形势下,探索多元协同的生态治理模式既是形势所迫,也是大势所趋。

    生态治理需要多元主体参与协同

    “良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”。生态环境作为公共产品,具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性。一方面,非排他性使得“搭便车”问题难以解决,非竞争性又给公共产品定价带来困难,仅仅依靠市场力量难以保障良好生态环境的供给;另一方面,政府单一供给公共产品不仅缺乏竞争机制,而且还会导致不同程度的寻租行为,具有一定的局限性。因此,政府与社会力量在供给良好生态环境的过程中不是非此即彼的关系,而是协同共治的良性互动。

    广义上讲,生态治理是为了克服资源无度享用、经济粗放发展、环境污染破坏的制度安排,其本身也是一种公共事务。由于生态问题的复杂性,在制度安排上要考虑空间、时间、主体等多个方面,需要因地制宜、因时制宜,以满足不同主体的生态环境需求。只有逐步完善生态共治的政策与制度体系,才能够建立起良性、协同、可持续的生态新秩序。可见,解决生态环境保护及生态环境制度两大问题的关键点,就在于协同多元主体,形成激励机制,催生目标一致的高效行动力。

    生态共治多元主体的角色担当

    一要发挥政府在生态治理中的关键作用。生态问题的公共性决定了政府必然要在生态文明建设中起到关键作用,发挥协调、组织、管理、推动的职能,制定多元治理体系的宏观框架和参与者的行为准则,运用经济、法律、行政等多种手段为公共事务的处理提供依据。尽管政府需要从“控制型”向“服务型”转变,其在公共事务管理中的话语权和控制力仍然具有其他主体所不能替代的优势。要在生态治理中发挥横向总揽全局、协调各方的作用,同时要处理纵向上中央与地方的关系,打破“上有政策,下有对策”的局面,走出“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就放”的循环。

    二要调动企业和各种市场主体的积极性。企业作为“工业时代”的行动主体,创造人类发展辉煌的同时也成为了“谋杀生态的元凶”。然而,由于其市场导向的营利性天然目标,企业具有最强、最快、最积极的行动力。因此,应积极推动生态环境影响等外部性问题内部化,引入竞争机制,创新融资方法,使合作参与者提前全面考量成本利益。当一个成熟的企业深入认识到生态环境与其长期利益追寻的关系,就会自然而然地作出牺牲短期利益实现生态保护的抉择,主动与社会各界共同承担建设生态文明的重任。政府需探索利用市场化机制推进生态环境保护,推广政府和社会资本合作模式,引导企业生态友好化的逐利行为。

    三要大力发挥社会组织的价值。如果说国家代表了公共领域管理者,公民代表了私人领域所有者的话,那么,社会组织就是沟通公共领域与私人领域的“纽带空间”,是独立于国家和公民之外的“第三空间”。提倡和培育以NGO、NPO为代表的公益性社会组织,是生态治理的必然要求。从国际经验来看,欧美国家NGO、NPO数量众多、规模不等、宗旨各异,通过其自身优势,在生态环境保护中发挥着不可替代的作用,成为政府力量的有效补充。大型组织如大自然保护协会(TNC)是国际上最大的非营利性的自然环境保护组织之一,管护着全球超过50万平方公里的1600多个自然保护区,8000公里长的河流以及100多个海洋保护区。自1998年进入中国以来,TNC和中国政府广泛合作,引入国家公园概念,进行国家公园探索示范;吸引社会资金进行碳汇造林,缓解和应对气候变化。这类活跃在我国的专业社会组织在引入先进国际理念和方法、创新保护模式、吸引和带动民间资本投入环境保护、提升国内社会组织的能力水平方面发挥了积极的作用。应该发挥市场机制,通过政府购买公共服务等多种方式鼓励社会组织主动参与生态环境治理,形成多元化的投资模式和治理主体。

    四要充分调动公众的力量。生态环境与每一个人的生存和发展密切相关,个体既是生态危机最直接的受害人,也是生态治理中最广泛、最基础的实践主体和力量源泉。只有获得广泛而有效的公众支持,生态文明建设才能取得广泛而持久的成果。作为生态环境利益的直接相关者,个人可以对企业的生态破坏行为进行直接监督,或向政府提出诉求,进行间接监督,更可以通过多元利益合作组织平台,将零星的个体力量整合起来,有效防治生态破坏行为。完善公众参与机制,提高专业人才的话语权和影响力,保障公众对生态治理的知情权和参与权具有重大的现实意义。

    完善协同共治的运行机制

    推进生态治理现代化,使生态治理的多元主体真正发挥相应的作用,产生1+1>2的效果,避免陷入各自为政和相互掣肘的局面,就必须要有一套完善的协调机制。

    一要保障各主体的自治权,夯实生态协同共治的基础。主体的自治权是共治的基础。如果没有主体的自治,共治是难以实现的,因此应当遵循主体自治与共治相结合的原则。我国历来有大政府的传统,政府必须要尊重其他主体的权利,为多元共治的实现提供一个良好的平台。社会组织的发展,在符合法律规范的基础上,政府不应该过多干预,更不应该随意取缔;企业作为重要的市场主体,政府可以适当引导,但不能代替决策;公民是最广泛的治理力量,政府应当切实保障其知情权,引导公民参与的有序进行。

    二要统筹各主体权责,确立生态共治机制。生态共治机制的核心是明确各主体的权力(利)与责任,从而保证共治机制得以正常运转。就整个系统而言,它必须是互动融合的开放性复杂系统,必须具有灵活性和多样化的特征。从权力(利)行使来看,要做到让各个主体“在其位,谋其政”,理顺中央政府和地方政府之间、政府各部门之间、政府和企业之间的关系。为保证各主体在整个生态治理中的参与度,就需要将它们纳入到综合决策机制中来,不仅生态治理议题的提出、信息的披露与共享,而且决策的过程都要充分考虑各主体的意愿,尊重每一个主体在整个治理过程中的利益诉求。从责任分配来看,要将生态治理责任按权力(利)合理分配,确保各主体承担相应的责任,同时也要避免“各人自扫门前雪,不管他人瓦上霜”的情况。

    三要加强责任监管,维护生态共治体系。责任监管首先要推进生态环境及治理信息公开。在生态文明建设领域,信息公开的关键主体是政府,其透明的程度可以说是协同治理能否实现的关键性因素。在信息化、现代化过程中,多数国家选择以立法的方式促进环境信息公开。在此基础上,还应通过行政、司法、媒体等渠道,利用新媒体等宣传载体,畅通信息传输渠道,对参与共治的各主体予以监督和有效管理;通过完善司法监督与社会监督机制,严格落实生态惩戒举措,保证各主体能够履行其生态治理责任。

作者: 吴平 责编: 阿依努尔