当前位置: 新疆哲学社会科学网>> 经济与社会>> 财政与金融  

提高地方金融监管有效性的对策建议

2016年09月05日 03:35:54 来源: 《国家治理》周刊

核心提示: 随着金融和财税体制改革的深入,地方金融风险处置作为地方政府在金融领域的一项重要“事权”,其广度和深度都将明显增加。存款保险制度建立后,中央和地方在金融风险处置方面的事权边界将进行调整并清晰化。

地方金融监管体系改革,宜整体谋划、稳步推进,转变职能、理顺关系,加快形成“中央为主、地方补充,规制统一、权责明晰,运转协调、安全高效”的现代金融监管体系和风险防范处置体制,切实防范系统性区域性金融风险,促进金融更好地服务实体经济。在对策上,宜明确地方金融监管的法律依据和职责范围,加快推进地方金融业务的统一管理,完善地方金融监管立法,适当赋予地方监管灵活性,不断强化地方金融监管队伍和能力建设,完善县域办事处设置,充分利用行业协会力量,推动金融监管技术外包,在业务系统基础上强化系统性风险管理,加快推进农信社的改革。

提高地方金融监管有效性的基本思路与原则

地方金融监管体系改革,宜围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,整体谋划、稳步推进,转变职能、理顺关系。在科学界定地方金融监管职责和风险防范处置责任基础上,进一步完善中央与地方条块相结合的监管工作机制,强化中央金融监管部门督促和指导地方金融监管工作责任,落实好金融新业态的设置、监管和风险防范处置责任,发挥好中央与地方两个积极性,加快形成“中央为主、地方补充,规制统一、权责明晰,运转协调、安全高效”的现代金融监管体系和风险防范处置体制,切实防范系统性区域性金融风险,促进金融更好地服务实体经济。

坚持市场导向,有所管有所不管

我国金融行业属于特许经营行业。在法律上,明确禁止企业之间的金融行为(企业不能发行融资票据和相互借贷),只有获取牌照的机构才能从事金融业务,否则就有“非法经营”嫌疑。个人之间的金融行为,则归入民间借贷,缺乏明确的法律界定。在监管分工上,我国基本按照“谁的孩子(审批)谁抱”原则监管。

我国已明确提出,要让市场在资源配置中发挥决定性作用,金融领域也大力推进市场化改革,简政放权。考虑到少量的个人和企业之间金融行为,并不会产生系统性风险,应在法律上直接豁免登记和管理,活跃合理的市场金融行为。地方金融监管既要防止通过监管干预微观主体的具体业务,背离市场化发展的方向,也要防止干涉资金在地区间的流动,如限制本省资金调出本省等。

事实上,监管是在微观主体有能力也有意愿自负其责基础上弥补市场缺陷的,一般承担三类职责:一是保证微观主体处于审慎经营区间(有限责任+高杠杆);二是确保市场实力基本均衡(投资者和消费者保护+反垄断);三是维护公开公平透明的市场秩序(行为监管)。为此,地方金融监管首先是要不要监管的问题。对于不大量吸收公众存款的金融机构和金融市场,无需进行严格的审慎监管;不涉及破坏市场秩序和力量均衡的,也并不需要特殊监管。

合理分工

在金融监管方面,中央和地方是统一体,共同构成完整的体系。但中央和地方各自的监管优势不同,应合理分工,兼顾统一性和灵活性,统筹金融发展和金融规范以及规划和实施。在划分中央与地方金融监管职责时,要坚持以下原则。

一是金融稳定原则。涉及系统性重要金融机构和金融市场纳入宏观审慎。二是职责对等原则。三是减少溢出效应。地方金融市场是否交给地方,关键是能否避免溢出效应。金融机构跨区经营,要么中央监管,要么切实加强省际协调。四是与加快政府职能转变相结合(改善监管,避免监管不到位)。五是充分调动中央、地方积极性(地方在差异化、区域化上发挥作用)。六是中央制定统一规则,地方负责实施,但应闸口管理/归口管理,比如归口金融办。

中央和地方既要在监管领域上有所分工,如中央侧重于全国性,跨区域的金融机构和金融市场监管,地方则侧重于地区性的金融机构和金融市场的监管,也要在监管重点上有所分工,如中央侧重于规则和监管的统一性,地方则侧重于地区的特殊性和监管的灵活性;中央侧重于金融发展的规范性,地方则侧重于金融发展促进本地区经济的发展;中央侧重于金融规范和风险防范、救助的规划,地方侧重于具体案例的配合和实施。中央确定大的原则和基本标准,地方确定细则和地方标准。

权责一致

金融监管不论是中央,还是地方,都要保证权责的一致性。既要明确中央和地方各自的监管领域和监管职责,还要为相应的监管责任配备必要的监管资源,这其中包括人员编制、资金保障和监管工具,甚至包括必要的地区规章制定法和执行权。权责对等原则,应遵循谁监管谁负责(不是谁审批、谁负责)。

建立权责对称的地方金融监管体制也是地方财权与事权相适应的内在要求。随着金融和财税体制改革的深入,地方金融风险处置作为地方政府在金融领域的一项重要“事权”,其广度和深度都将明显增加。存款保险制度建立后,中央和地方在金融风险处置方面的事权边界将进行调整并清晰化。系统性风险和全国性机构将由中央金融管理部门负责,而区域性风险以及不纳入存款保险制度的地方性中小金融机构风险将明确交给地方政府主要负责处置。同时,城商行、农信社等存款类地方法人金融机构纳入存款保险制度后,中央金融管理部门也仅在存款保险制度覆盖范围内承担有限责任,超出部分仍将由地方政府承担;而考虑到风险与地方经济的密切关联,即使在存保制度覆盖范围内的风险,地方政府也须协助处置并承担部分职责。

可以预见,在财权约束下,地方政府对金融风险的处置将不得不从目前被动的事后救助转向更为主动的事前防范,以避免风险的实际发生。而这显然需要强化地方金融监管的职能,使地方政府能获得有效而及时的监管信息,以防患于未然。因此,按照十八届三中全会提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求,应建立权责对称的地方金融监管体制,规范地方政府金融监管职责,促使地方政府更趋理性和审慎地推动金融发展创新,有效地防范和化解地方金融风险。

统筹协调

对于地方金融监管体系的设计和实施,需要做到统筹兼顾。既要注重地方金融监管需求,还要考虑到我国监管框架未来调整的方向。地方金融监管要特别注重协调性,既要注重中央和地方的分工协调,也要注重地方不同监管部门之间,以及跨省监管部门之间的协调。加强地方金融监管部门与驻地中央金融管理部门的协调配合,建立并不断完善信息交流平台和工作沟通渠道,加快形成条块结合、运转高效、无缝衔接、全面覆盖的区域性金融管理和风险防范机制,增强地方金融监管合力。在具体的实践和操作层面上,可考虑建立由中央监管部门和地方金融监管局共同组成的地方金融监管工作协调机制,促进地方金融监管工作协调和信息共享,加强对地方金融监管的指导监督。

提高地方金融监管有效性的对策建议

明确地方金融监管的法律依据和职责范围

我国宜明确界定地方政府的金融管理职责,赋予地方政府在“风险处置”和“区域性金融稳定”方面的职责,明确地方政府一定的管理权力,提高其加强金融监管的主动性和有效性。我国可从国家或省级层面,制定出台地方金融监督管理条例,明确规定地方金融监管的监管机构、监管对象、监管职责、法律责任等相关内容,以此实现对地方金融监管局的权责进行规范化和制度化。

在确定地方金融监管权限时,一是要坚持合理分工原则。历史上,我国的中央层级的监管部门,往往将好管的自己管,不好管的归到地方去。现如今,应根据金融业态的运行和风险特征,结合中央和地方的专业能力和信息优势,确定划分标准,非负债类及区域性的负债类机构的监管,都可以考虑由地方监管。二是要基于底线思维。要划定底线,确定什么不能做,全国统一确定标准,避免主体监管的做法。如果发牌照的话,就会把草根金融发展的路关闭。为此,可考虑引入负面清单和真正的备案制管理方式。三是要考虑未来金融监管的改革方向,重视混业和功能监管。

具体而言,可考虑地方负责中央驻地方的金融监管部门法定监管范围之外的,吸收少数客户资金、限定业务范围、风险外溢性较小的新型金融组织和金融活动,包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织,还有权益类、大宗商品类(中远期)等具有金融属性的交易场所,以及融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等金融业务。在中央统一制定监管规则的前提下,地方承担相应的监管分工。此外,地方政府要加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范,有效防范和打击金融欺诈、非法集资等各类违法违规行为,不断强化金融消费者保护职责。

加快推进地方金融业务统一管理

过于分散的金融监管,特别是将金融监管交由非金融主管部门监管,会导致金融监管边缘化,使之服从于主管部门主导业务的发展。由于以前地方政府没有金融工作部门,一些明显具有金融属性的行业分属地方不同部门监管(对应于国家部委职能设置,如股权投资在发改委,典当、融资租赁在商务厅等)。在各省市基本已设立金融管理部门后,可考虑对地方金融业务实行统一管理,设立省、市、县三级地方金融监管局,赋予地方金融监管局拥有与风险防范处置责任相匹配的独立监管权。尤其在省级层面宜积极推进,进一步增强地方金融监管的协调性,有效防止个别行业和局部地区风险蔓延和扩散。

完善地方金融监管立法,配备与监管职责相适应的监管资源

完善地方监管立法,适当赋予地方监管灵活性。地方应积极跟进国家有关立法,制定出台相应的金融监管实施细则。同时,按照地方立法权限,抓紧研究制定各省的发展和监管条例,为加强地方金融监管、促进金融业持续健康发展提供法制保障。省级监管部门宜结合本省地方金融新业态发展的实际,依据国家金融监管法律法规和政策规定,研究制订和完善本省金融新业态组织监管制度,确保地方金融新业态组织的合法合规经营。在条件成熟时,可按程序提请制定地方金融法规。

不断强化地方金融监管队伍和能力建设。围绕地方金融监管工作需要,加强对各级地方金融监管局工作人员培训,尽快提升监管能力和水平,同时从不同渠道遴选适宜人才,充实地方金融监管队伍。加强相关行业监管信息数据交换与整合,建立健全地方金融数据监测平台,为制定监管政策、开展监管工作提供科学依据。

完善县域办事处设置。随着县域银行业服务职能的强化,银行业县域监管的任务越来越繁重,而基层银行监管部门机构设置和资源配备均存在较大缺口和不足,需要进一步充实和完善。

充分利用行业协会力量。在地方监管实践中,既要强调地方监管的统一性,适当集中监管权限和资源,也要充分利用各类行业协会的作用。考虑到地方金融监管与中央层级监管的不同,更要加强行业自律。行业自律要创新,不一定单靠行业协会。关键是以市场化的手,提供正激励引导行业自律(分类监管、奖优罚劣,引导规范发展)。

推动金融监管技术外包。对于现场监管、非现场监管,地方监管部门除了利用技术力量外,还可考虑适当外包给专业技术公司和评级公司,进行初步的数据分析和风险评级,地方监管部门可在此基础上进行更加专业的判断和监管。

在业务信息系统基础上,强化系统性风险管理。监管能力的高低,与监管工具、监管人员和资金有关,但更重要的是监管理念和制度、技术的提升。目前,很多省级金融管理部门推动小贷公司建立全省统一的核心业务运营的计算机业务系统。这种建立在业务系统基础上的信息系统,有助于监管部门实时监测到所监管机构的真实业务信息,有助于提高监管的及时性和有效性,在有条件的地区应积极推广和使用。但与此同时,也要看到这种监管技术手段的有限性。金融风险的识别和管理,需要基于真实业务信息,但又要有专门的技术方法和制度,进行汇总和处理。地方监管部门只有在此基础上进一步开发有效的风险识别和管理系统,才有可能更加有效地使用这套系统。

加快推进农信社管理体系改革

农信社改革是理顺中央和地方金融监管的一个重要交叉环节。深化农信社管理体系改革应以系统治理机制为重点,突出风险防控和合规导向。

一是对拟实行省级机构控股县级机构的改革模式,应重视其控股比例,如控股比例过低则不利于发挥省级机构基本功能。县级农信社理事会负责人的产生应以规范执行选择制度为基础,以发挥股东大会的制衡功能为根本,以省联社监督为保障。

二是加强省级机构对县级机构风险防控机制。完善电子化并表管理机制。通过电子化非现场检查和审计,加强风险防控监督机制的动态性、实时性,以此为基础,加强现场检查的针对性。

三是改进省级机构的管理方式,从风险防控出发,加强规则管理,对日常运作减少行政干预。

四是针对管理层剩余权力完善外部制衡机制,完善配套法律法规,通过专业化、全覆盖的财务审计和管理审计完善监督,将责任追究制度作为管人的根本手段。

五是加强农信社系统内部的信用联合,建立健全系统内部的存款安全保障机制,提高保障水平,有效防止小银行存款流失。

六是顺应市场规律,在总体保持二级法人体制和县级法人稳定的前提下,对于一些经济相对欠发达地区规模不经济、脱困有难度的县级法人,应及时推进资产重组和同级机构兼并,以避免在利率市场化改革推进过程中包袱越滚越大,以致酿成局部风险。

配套改革措施

一是理顺中央监管部门与其派出机构的关系。中央金融监管部门应赋予其派出机构适度的自由裁量权,由中央监管部门的地方派出机构,立足实际对地方金融实施更有针对性的监管,体现区域特征和差异性,从而更有利于中央监管机构与地方金融监管部门之间的沟通协作,增强地方金融监管的有效性。

二是推动地方风险救助体系的制度化和规范化。应尽快明确地方金融风险处置中,地方可以动用的资源、风险分担比例。加强地方金融风险救助过程中的跨部门合作,提高金融风险救助的有效性。

三是加快推进地方国有金融资产管理体制的改革。进一步推动地方国有金融机构的股份制改造,引入民间资本,淡化国有资本,强化科学合理的公司治理机制。地方政府不再直接任命地方金融机构的董事长等高管,农信社联社不再对股份制改造后的农商行拥有高管任命权及其他行政性指令权,仅有业务指导和风险监控权力。

【本文作者为国务院发展研究中心金融所副所长】

作者: 陈道富 责编: 郭德海