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日本综合农协的发展经验及其对中国农村合作社道路的借鉴

2015年09月29日 07:51:44 来源: 农业经济

摘要:文章回顾了日本综合农协发展的历史背景,指出二战后百废待兴的“天时”、小农高度依赖综合农协的“地利”、以及东亚小农水田文化的“人和”等历史条件助推了日本综合农协的发展壮大,并使综合农协具有社团组织、经济组织、政治组织的多元化组织属性。文章分析了半个世纪以来综合农协的去农化、去合作化、体制官僚化的蜕变,指出综合农协目前已经成为日本政府推行农业改革的最大阻力。文章认为中国不宜推广日本综合农协模式。

关键词:日本综合农协;国外农业合作组织;合作社

改革开放以来,在我国合作社发展道路与发展模式的顶层设计中,借鉴国际合作运动中已有的成功经验,是学界和政界的一个共识。相对于欧美合作社发展模式,日本农协模式一直是被政府和学界看好、认为可以很好借鉴的模式。其原因不仅由于日本人多地少的农业资源禀赋条件、以及稻作农耕文化与中国农村存在很多的相似性,而且更为重要的是,中国与日本的现代农业经营模式相似,即,农业生产的经营主体是家庭经营为主的兼业农户模式,并且日本农协是在城市化、工业化进程中发展壮大起来的。中国农村与日本一样,随着城市化进程的加快,农村劳动力的老龄化问题突出,以老年劳动力投入为主、非农收入为主、小规模经营的二兼户成为农业生产经营的主体力量,从社会角度看,存在城乡收入差距拉大的挑战。因此,日本的综合农协经验受到我国各级政府的密切关注。早在上世纪80年代后期我国农村农民专业合作组织发展伊始阶段,河北邯郸政府就开展了引入日本综合农协模式、发展农民合作组织的试验活动,建立了官民合办的农协组织体系。90年代中期,农业部曾将陕西省、山西省作为借鉴日本农协的试点省,经过几十年的发展,尽管在试点地区留下了很多日本综合农协的制度痕迹,如邯郸地区至今仍保留着“农协”的名称和县、地区二级农协组织体系,但是其合作内容与组织运行模式已经与日本综合农协相距甚远,可以说,预期的目标并没有实现。但是国内借鉴日本农协经验、发展综合性农民合作组织的呼声一直不断,并且有NGO组织通过长期不懈努力,借鉴日、韩、台经验,在个别农村社区培育、发展出了本土的以农民会员为主体的综合农协组织,为解决社区农户的生产、生活服务等问题发挥了重要作用,为探索中国特色的现代化发展道路提供了有益的经验。但是这些综合农协无论是地区分布、数量规模、还是社会影响力都可以讲是微乎其微。为何日本农协发展经验引入中国后始终是遭遇寒流,其背后的原因何在? 本文将根据笔者2009、2011年两次赴日本农协的实地调研考察,以及近年来与日本学者交流、学术研讨及相关研究文献的积累等,对此进行探究。本文的基本假设和观点是,第一,借鉴日本综合农协的发展经验有助于推进我国农民合作组织的健康发育和可持续发展。第二,借鉴日本综合农协经验的关键点不是要关注日本综合农协结出的各种果实,而在于要搞清楚这些果实是在什么样的母体和环境下产生的、如何长大的,需要怎样的空气、阳光,以及土壤等条件,才能结出这样的果。第三,借鉴日本综合农协经验还需要看其果实结出后,带来社会的“副(负)产品”有哪些?是否存在可持续发展的自生长机制。

二、 战后日本综合农协发展壮大的历史背景和组织特色

(一)战前日本产业组合发展的历史遗产

日本农协的发展历史可以追溯到上世纪初明治维新时代的资本主义制度发展初期,1900年日本借鉴德国合作社法的基本框架和内容,在亚洲颁布了第一部国家关于合作社的法律:《产业组合法》,以试图拯救工业化进程中小农濒于破产的命运,改变当时农村大地主所有制占支配地位的封建经济格局。农业合作运动成为当时日本合作运动的主流,在《产业组合法》中得到了充分的体现。按照法律规定,合作社组成的目的是提高社员的生产能力和家庭经济水平,合作社的组织范围设置在市町村区域范围内,合作社的组织类型包括农业生产资料和生活品购买、农产品销售、农产品加工、农业设施共同利用和农村信用,但是信用社不可兼营。当时农村的经济背景是大地主控制着农村经济的命脉,结果造成农村的产业组合实际是为大地主所控制、为大地主服务的、扭曲的合作组织,自耕农和半自耕农在合作组织中的利益并没有得到有效保护,相反,它成为组织内部大地主成员剥夺的对象。而日本政府试图通过农协组织建立其政府农村经济政策的执行机构,进一步恶化了日本农协组织的扭曲状况。从日本学者调研发现的以下两组数据可以窥见一斑,上世纪30年代,日本农协中地主阶层占成员总数的5%,但占据理事会成员的40%,销售60%的农产品,并使用了近一半的信用资金。1932年信用社社员存借款比例的调查,地主的存贷率是100:169,自耕农为100:96,半自耕农为100:81,佃农为100:73,农协主要是为地主服务(章政,1998)。这种状况与我们目前农民专业合作社被能人大户、涉农企业等各类领办人控制,农民成为领办人的打工仔很为相似。

(二)二战后日本综合农协的腾飞

二战后,日本农协进入全面腾飞的发展阶段,这得益于以下几个因素的共同作用。首先是“天时”。当时战后食品极度匮乏、通货膨胀严重。政府面临的首要问题是如何保障食品供应,增加粮食生产供给水平。政府为配合当时刺激经济发展系列政策的落实,采取了粮食统购业务,委托综合农协负责实施,同时政府其他的农业政策的贯彻落实也交由农协全权负责,从而确立了农协在日本农产品和投入品流通领域的垄断地位(齐莉梅,2002)。也正是政府不懈的外部推力,促进了综合农协体系至上而下的快速发展,同时也导致综合农协“自力更生”性的先天不足。其次是“地利”。日本综合农协有完备的法律制度和独占的组织资源作保障。战后,美国占领军重组农村组织,下令解散战时的半官方组织“农业会”,避免产生军国主义思想的温床。但是农村社会出现了混乱状况,为弥补解散农业会的组织空缺,占据军推进《农业协同组合法》(1947)颁布,由综合农协承接了农业会的全部财产。按照法律规定,每个村庄只能设立一个合作社,为村民提供供应、信用、销售、保险等综合服务。综合农协成为当时农民唯一能够选择的组织化资源。第三是“人和”,东亚小农“水田”文化的社会基础。战后日本农村的社会构成仍旧是植根于传统村落文化、没有分化的小农弱势群体,特别是占领军实施了《土地改革法》后,实现土地改革,将大地主拥有的土地无偿分给了农民,彻底消灭了寄生地主阶级,自耕农比例翻了一番,达到60%以上,确立了战后日本均质的农业家庭经营的制度,进一步强化了小规模土地所有者组成的均质性农户群体,他们普遍处于贫困状况,经营规模细碎、商品化程度低,且缺乏自主、独立精神。但作为稻农,因共同灌溉而内生出一致的合作需求。在特殊时期成长壮大起来的综合农协,最终形成了使其有效运作的四个特质:一是属地性,以村庄组建,农民只能加入本辖区唯一的农协,避免了同业竞争;二是高度组织化,从事粮食生产的农户[2]几乎全部加入,并遵守“业务全利用农协”原则,形成村-县-中央三级农协的独立组织体系,保障了规模经营;三是业务综合性和垄断性,综合农协业务覆盖农户生产、生活各个领域,同时被赋予粮食流通的唯一合法主体,农村金融业务也基本是大权独揽,排斥了同行业竞争;四是政治依附性,综合农协的成立必须经过政府批准,并依托自上而下的行政推动和政府扶持政策发展壮大。

这种组织特征使得综合农协的组织属性多元化。作为群众社团组织,代表农民利益,促进农民经济社会地位提升;作为经济组织,为农民提供信用、农资和生活物品供应、农产品销售、农业和生活设施共同利用,以及各种保险等服务;作为政治组织,农协长期是政府农村政策的唯一代理实施机构,同时也为自民党提供了最大的选票源。尽管农民占日本总人口的比例很低,但是按照行政选区产生选民的制度下,分配给农村地区的议员名额不变,使得农民的政治力量仍旧强大。综合农协的三种组织属性存在着内生性的矛盾冲突,也为进入新的历史时期后综合农协的变质埋下了伏笔。

三、半个世纪以来综合农协的不断蜕变:去农化、去合作化、体制官僚化

上世纪60年代初,日本全面实现了粮食自给、摆脱贫困的目标,综合农协作为政府政策的执行机构,功不可没。1961年,日本制定《农业基本法》,标志着日本农业进入结构调整期,新时期的目标是培养大规模的自立经营农户,并提出了合并基层综合农协,提高服务效率(速水佑次郎 神门善久,2003)。然而时过境迁,在以后长达半个多世纪的改革中,内、外部环境的根本性变化使得综合农协走上去农化、去合作化之路,异化为阻碍政府农业政策目标实现的最大的既得利益集团(佐伯尚美,1979)。“来自农民,为了农民”的综合农协为何出现了组织的变质?从根本上讲,是由其组织特质所决定的。首先,城市化导致地域纽带断裂,成员异质化,综合农协的组织基础动摇,组织业务去农化。日本高速工业化后,人口流动加速,村庄共同体被打破,农户分化加快,不同群体对农协的服务需求产生巨大差异。占农户主体的兼业农户是农协营利的金融业务中存款的基本来源,也是政治选票的主要力量,并且有合作制的民主原则做保障,促使综合农协经营以他们为主要服务对象,业务拓展到兴办医院、托儿所、超市、加油站,邮政代办等等,并向当地居民开放。随着服务对象的变化,综合农协从农业合作社,走向地区居民的合作组织。随着综合农协经营业务的去农化严重,专业农户无法得到有效服务,于是有能力的农户单独成立专业农协。但是因金融、保险业务仍由综合农协掌控,他们同时还保留综合农协会员身份。并且,综合农协是政府农业保护政策的对口实施组织,专业农协因此被称为是政府“遗弃了的孤儿”。几十年来,专业农协始终没有形成一种大气候,直接影响了日本专业规模农户群体的形成。第二,核心业务市场化,原有垄断不再,为继艰难。综合农协经营业务范围之所以能够如此广泛,背后是有盈利的信用和保险业务做支撑。然而上世纪90年代金融自由化后,大藏省赋予综合农协特殊的高利息存款、低税收等优惠政策被取消,导致综合农协与城市金融资本平等竞争,金融业务不再是赚钱的铁饭碗,面临亏损危机。此外,近些年农村资金严重过剩,农民对金融业务的需求不再是解决贷款难问题,而是保障存款安全,导致合作金融已经变质。此外,1999年农业政策放宽了工商资本参与农业生产经营的限制,2003年取消粮食统购制度,粮食流通市场化。支撑综合农协发展起来的行政管制手段彻底被取消,综合农协的经营进入最为艰难的时期。第三,组织体系被迫改革,结果更加远离农民。综合农协从发展初期就就是走合并之路,以提高组织效率。政府曾积极支持,上世纪60年代曾通过专门法律提供便利,但是效果并不明显,综合农协组织体系官僚化日益严重。金融自由化后,在金融业务“天然要求规模效应”的行业法则驱使下,日本大规模合并基层农协,笔者在访问日本农协中了解到,2012年,全国综合农协总量只有713家,是十年前的四分之一,个别县甚至出现一县一农协(如奈良县);去官僚化、变三级综合农协架构为基层—中央二级的步伐也相应加快。合并之后基层农协的成员数量规模骤增,成员的异质性更加增强,成员间的社区纽带更加断裂,对农业生产者成员的服务变得日益困难。而金融业务实现规模效应的结果是综合农协更加远离农业生产者,造成综合农协的根基进一步动摇。

四、 今日的综合农协:已经成为政府推行农业改革的最大阻力

目前,综合农协已经异化为由决策层、职业经理阶层构成的势力强大的利益集团,成为政府农业改革的最大阻力。日本学界主流认为,综合农协组织体系的官僚化、臃肿化甚于政府部门。而笔者访日期间的所见所闻也感同身受,从综合农协中央会坐落在东京CBD中心区,办公楼豪华气派,警务森严就可略见一斑。笔者在北海道调查中农民抱怨,中央会人员脱离基层,成天呆在大楼里,不知农民会员疾苦,成为吃农民手续费的食利阶层。

(一)阻碍农地改革进程早在上世纪70年代,日本政府就启动了农地改革,目标是促进土地流向经营能手。但几次与兼业农交锋都被推翻。而综合农协作为兼业户的政治利益代表,成为农地制度改革的最大阻碍者。到2010 年,日本撂荒耕地面积近40万公顷,比 90 年代增长近1 倍。2012年,日本政府启动“人与农地计划”农业政策,试图推进土地连片集中的规模化经营,但是近期效果不明显(小林芳雄,2013)。

(二)迫使政府长期实行农业保护政策日本农业政策主要依靠各种农业补贴。日本农户一半以上的收入来自政府补助。经合组织(OECD)对关税、补贴等保护措施带来的收入在各国农业收入中所占比重进行了计算。结果显示,日本在2012年为55.9%,同比上升4.5个百分点,是经合组织成员平均水平(18.6%)的3倍(张美奇,2013)。2013年11月,日本政府决定逐步取消过去 40 年对稻农的补贴,结果综合农协收集了 1200 万人签名的反对请愿书。

(三)阻碍政府开放国际市场、坚决抵制日本政府加入TPP 自2010年菅直人内阁表示日本有意参加美国所倡导的 TPP 泛太平洋自由贸易区谈判伊始,日本农协就多次组织大型示威集会活动和签名活动反对政府决定(蔡亮,2012)。2013年3月,安倍正式宣布日本将加入TPP谈判,此举措进一步遭到了日本农协的坚决反对,因为在TPP中发挥决定性作用的美国希望打开日本牛肉、农产品等市场,这将严重冲击日本农产品的市场份额。据日本农林水产省的估计,一旦加入TPP,日本的农产品自给率将下降到不足15%。日本的农业结构将面临重大调整,未来农民的前途将面临很大的不确定性(古谷,2014)。

(四)难以自我改革的农业利益集团可以说,日本综合农协已经成为日本政坛体制下强大的农业利益集团,它维护了日本政府长期实施农业保护政策,造成日本农产品无竞争力,“老人农业”、“农业副业化”问题突出,“能者务农”的自立农业制度始终无法得以实现。2011 年,日本从事商品生产的农业劳动力177.8万人中,50岁以上的劳动者占90%,60岁以上的占76%,70岁以上的占46%。日本销售农产品农户中,专业农户有 44 万户,只占总量的 28%,而非专业户达到了70%以上,他们主要是种植水稻的老龄农户,其中,以农业收入为主的一兼户占14%,而以非农业收入为主的二兼农户占比高达58%(小林芳雄,2013)。正因为如此,安倍政府在2014年针对“老龄化”的日本农协提出了彻底改革农协体系,取消中央农协、将基层农协公司化、股份化、理事会专业化的方案,以期通过引入市场化的机制,吸引工商资本和年轻人下乡,增强农协市场竞争力,推进农业企业化经营,与国际市场接轨,解决日本农业老龄化、土地抛荒、农业前途暗淡的问题。但是这一举措遭到了日本综合农协的坚决抵制,他们认为农协是民间组织,是农民自己的组织,是否改革应当由农协自我按照民主方式来选择,而不是政府能说了算,但背后隐藏的原因是综合农协改革有底线,维护已有的既得利益不能少,这造成综合农协自我改革速度慢、力度弱,难以革自己的命,这也是综合农协体制的劣势。

五、日本综合农协模式的借鉴意义

从对日本综合农协发展演化历程的简单梳理可以看到,时过境迁,我国农村处在在城镇化步伐加快、国内外市场放开、工商资本涌入农村的历史大背景下,日本综合农协当初发展壮大所依赖的农民均质性、农村社会的相对封闭性、以及农产品流通、农村金融的制度性垄断,我国目前都不具备。皮之不存、毛将焉附?特别是日本政府将发展农业合作社的基本政策目标长期锁定在提升兼业农户收入水平的社会性导向的农业政策,如战后的解决农民贫困问题和60年代的缩小城乡收入差距,它明显不符合中国政府目前立足于培养家庭农场、专业大户、提升农产品竞争力的产业性导向的农业合作社政策。因此,日本综合农协之路在我国农村难以推广。基于我国的基本国情和发展阶段,政府在合作社政策上仍旧要坚持以产品、产业、服务功能为纽带、培育专业农户的农民合作社发展的基本道路。但是应当看到,我国农村地域广大、经济社会发展不平衡性突出,存在多种模式的农业发展方式和农业经营组织模式,农户的分化也非常突出,存在专业农户、兼业农户并存的状况,兼业农户向专业农户发展是大势所趋,但也将是一个渐进的发展过程,对转型的农户,借鉴日本经验,立足于传统社区资源,加以引导和支持,发挥村两委作用,通过整体推动农民组织起来,不仅有助于兼业农户作为一个社会群体的共同提升,也有助于城市化进程中减缓收入差距和社会阶层的加剧分化,并促进社区经济的可持续发展和农产品的安全保障。从这个意义上讲,日本农协中的一些好的做法值得我们很好学习与借鉴,这也是小规模农户的国家发展合作社所必不可少的条件。概况起来,主要有以下几点。第一,政府的财政扶持。政府是小农国家合作运动的第一推动力,财政扶持是其不可或缺的主要手段。但是财政扶持合作社应像日本那样,实施公平的普惠制优惠政策,即,凡是符合要求和条件的规范运行的合作社,一律支持,而不是蜻蜓点水,否则易形成腐败温床。同时,应避免出现日本以最终收入水平为导向的扶持政策,将财政扶持的重点转向合作社的能力建设、以提升农户农产品的市场竞争力和抗风险能力为目标,这也符合WTO的基本法则,也是政府扶持农民、农业的发展大方向。从中国的国情出发,在扶持合作社能力建设中,农民的合作理念灌输和合作社领军队伍建设应成为政府扶持的重点。在此,政府可以考虑结合国家粮食安全、食品安全的战略目标,以及有效发挥村两委组织资源的优势来展开,将粮食主产区的农民专业合作社发展作为一个试点,完善和改进政府的财政支农机制。第二,引导合作社业务的综合化。从农户的需求出发,合作社应当有权自我决定业务范围。我国农村仍处在加速城市化进程中,农户的分化还将进一步加快,专业农户和兼业农户将长期并存。对于专业农户的重点,仍旧是围绕农产品营销,而小规模兼业农户业务范围广泛,可以拓展到生活方面的服务,因此在工商登记中,应当考虑到不同类型农户的不同诉求,避免设置太多的门槛障碍。但是在合作金融领域,必须看到,日本目前合作金融的服务对象是储户、而非贷款户。从发展经验看,合作金融只能是面向兼业小农的“救急”,而专业农户要靠政策性长期低息贷款,可以通过合作社作为平台发放。这也是为何目前我国的资金互助社变了味,成了变相储蓄机构的症结所在。第三,促进合作社形成完整的组织体系。鉴于农户规模普遍小,组成的合作社仍然属小微企业,经不起市场风浪,发挥的组织功能非常有限。因此,只有建立自下而上、独立完整的组织体系,才能够有效抵御各种风险,并实现规模经济、范围经济。同时也有利于对外与大企业开展合作中,提升农民组织的谈判地位和谈判话语权。但是目前中国的现行合作社法律条款中,缺乏对农民合作组织体系建设的相关规定,地方性的合作社有关条例规定也缺乏弹性和灵活性,不利于农民合作社之间立足当地资源,开展各种方式的合作,从而也不利于农民合作组织发展壮大,提升在农村社会的影响力。第四,强化合作社的法律建设。日本是法治非常健全和完备的国家,所有合作社政策都有法可依,《农业基本法》是农业中的大法,合作社相关法律的制定都是依据此法进行。而综合农协的改革与发展都是在法治的轨道上进行。党的十八届四中全会提出了建设社会主义革命法治国家,要依法执政、依法行政,改革要于法有据,农村合作事业的发展也应是努力向此方向发展,2015年中央1号文件提出适时修改农民专业合作社法和抓紧研究起草农村集体经济组织条例,从而为不同利益诉求的农民群体提供了更多的制度选择空间,这将促进中国农村合作事业的健康发展,维护广大弱势农户群体的利益和合法权益。

主要参考文献:

1、章政:《现代日本农协》,中国农业出版社,1998年版。 2、齐莉梅:“日本农协组织的制度变迁”,载杜吟棠主编:《合作社:农业中的现代企业制度》,江西人民出版社,2002年。 3、蔡亮:试析农业利益集团对日本政治的影响———兼论 “农协”在反 TPP 活动中的政治影响力,《日本学刊》2012年第5期。 4、(日)佐伯尚美:《蜕变中的日本农协》,台湾商务印书馆,1979年。 5、(日)速水佑次郎 神门善久:《农业经济论》,中国农业出版社,2003年。 6、(日)小林芳雄:关于日本农业的最新课题——以经营体和农地为中心,日本农林中金研究所,2013年9月,打印稿。 7、(日)古谷:构建完善农村机制回来机制的分析与对策——日本农村金融的实践,日本农林中金研究所,2014年9月21日,打印稿。 8、张美奇:OECD:日本农民收入过半为政府补贴,中国经济网,2013年10月23日。

 

作者: 苑 鹏 责编: 张峰