当前位置: 新疆哲学社会科学网>> 经济与社会>> 农村经济发展理论  

农村土地产权制度变革与基层社会治理转型

2015年06月17日 03:45:35 来源: 华中师大学报

    产权虽是新制度经济学的重要研究内容,但它与国家、政府、权力、治理等政治学要素密切关联。我国历次的土地产权制度变革就在一定程度上形塑了基层社会的治理结构。历史上的中国是一个以农业立国的国家,土地是农村最重要的生产资料,有关土地权属关系的制度成为乡村社会治理的基础。在漫长的历史进程中,我国曾经实行过不同的土地产权制度,由此产生了不同的基层社会治理模式,使得我国乡村社会的治理格局经历了从乡村自治、纵向官治到乡政村治的变化,并开始迈向多元治理的道路。国家治理基层社会的手段选择乃至国家与社会关系的变革都是围绕土地产权重建而展开的制度变迁。

    任何一个国家或政权,维持基层社会的稳定、实现基层社会的和谐发展都是一项十分重要的任务。像中国这样一个历史上以乡村为主的国家,基层社会治理就是乡村治理,在国家治理格局处于基础性地位。基层社会是否稳定,与国家治理基层社会的思路、手段和方式有关。而治理手段和方式的选择受经济社会条件、历史、文化等多种因素制约,其中起决定作用的是经济社会条件。历史上的中国是一个以农业立国的国家,土地是农业最重要的生产要素,是农村最重要的生产资料,甚至是农民最重要的生存资源。土地的权属关系(有关土地权属关系的财产制度)是农业社会时代最重要的产权制度,在一定程度上成为乡村社会治理的基础。在我国漫长的历史进程中,曾经实行过不同的土地产权制度,由此产生了不同的基层社会治理模式。

    一、土地产权与基层社会治理

    产权是新制度经济学研究的重要内容,但许多经典学者从经济学、社会学、政治学、法学等多学科视角阐释了产权与阶级、革命、国家、权力配置以及民主路径等的关系。本文着重分析产权是如何影响中国基层社会的治理的,由于在中国相当长的历史发展进程中,最重要的产权制度是有关土地权属关系的,进而本文拟揭示农村土地产权制度与基层社会治理之间的关联。

    社会治理与权力、国家、政府等要素相关,而产权与权力、国家、治理等政治学问题是如何发生关联的,无论是马克思、恩格斯,还是产权经济学家科斯、诺斯等都有精彩的论述。产权制度及其变革(本文分析的是我国农村的土地产权制度及其变革)是如何影响国家、权力以及基层社会治理的,以下梳理可以帮助我们找到二者的关联:

    一是产权的安排会影响资源配置的效率,进而影响产出的剩余,而国家是产出剩余的重要占有者之一。科斯在论及交易费用与产权的初始安排时指出,“一旦考虑到进行市场交易的成本,合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种安排会比任何其他安排产生更多的产值”。由于市场交易费用是不可避免的,因而产权如何安排必然会影响资源配置的效率,资源配置效率如何又会影响整个社会的产出水平,包括社会产出的剩余量。诺斯等人也指出,“有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激,将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”自愿组织、市场和国家都可以安排制度、创造所有权,但是“很难想象没有政府权威而可以推广这种所有权的实施”。因此,可以把“政府简单看成是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织。即我们雇政府建立和实施所有权。”

    诺斯还指出,17世纪的荷兰和英国因顺利完成从土地公产制向私产制的转化,民富国强从此而起,而差不多同时期的西班牙的土地制度改革被既得利益———“养羊团”掣肘,致使国家在竞争中落伍,这一重大历史分叉很大程度上缘于国家对待新兴产权组织的差异。“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源”。

    这些论述都说明不同的产权安排定会影响资源配置的效率,而国家可以影响产权安排,国家界定、保护产权是有回报的,最直接的回报就是税收,也即是剩余产出的部分占有。可见,产权与国家、与政治权力不可分离。

    二是产权对权力形成了激励和约束。阿尔钦和德姆塞茨曾指出经济组织的所有权其实就是一种剩余权,正是这种剩余权激励所有者努力监督。周其仁在分析我国农村产权制度的变迁时也深刻地指出,当土地为农民家庭私有时,劳动的效率来自家庭对剩余权的完全占有;20世纪50年代末期农村集体生产的监管有效性是由监管者享有剩余权来保证的,可集体经济在制度安排上消灭了剩余权机制,而用于替代剩余权安排的行政升迁机制对人民公社的基层干部不起作用。但这些底层干部恰恰是集体生产活动的直接监管者。

    从各国历史上农村土地的产权制度来看,私有和公有的产权安排带来了不同的效率,乃是因为其剩余权激励机制的效果不同,也就是对剩余产品占有的实际效果不一样。这样,产权就对权力形成了压力———激励和约束,作为负有产权创造、界定和维护功能的国家,为享有剩余权就不得不慎重对待产权安排。

    三是不同的产权安排形塑了产权所有者不同的自主性与权力空间。万德威尔德认为,“财产的概念划定了个人自由的范围和国家权力的界限”。

    新制度经济学家把产权制度视为一种正式规则,比如在诺斯看来,“制度”就是一种“规范人的行为的规则”,而稳定的规则告诉人们能干什么,不能干什么,给人们行为划定了边界,从而为人类行为提供稳定的预期。从个体来讲,清晰的产权关系划定了我者与他者的界限,同样不同的产权安排将对政府官员的行为产生重要的影响,诺斯就认为私有产权能对政府行为形成一种制约,而没有界定的权利把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里,公共领域里全部资源的价值就是“租”,于是就有了“设租”和“寻租”的博弈。

    这便是不同的产权安排对主体行为的影响。

    可见,产权制度的构造与国家及政治权力是紧密相连的,国家之所以界定、保护产权,维护这种产权制度,并构造与产权制度相适应的社会管理和治理模式,是因为此产权安排符合其政治统治的需要,有助于维护其政权的合法性和社会的稳定发展。反过来,产权制度又会以其自身的发展规律给国家及其治理施加压力,以产权对资源配置的效率、效果影响政治、社会权力的配置,达成产权关系与治理结构的互嵌。下文就将围绕我国农村土地产权制度变迁与基层治理结构的相互影响展开分析。

    二、小土地所有制与传统中国的“乡村自治”

    中国文明的发源地在内陆平原地区,比较适于农耕。而土地是农业生产最重要的资源,乡村是农业社会最主要的空间载体。早在春秋战国时期,随着铁器的推广和使用,一家一户的农民跟一小块土地形成了长期的使用关系,许多村社成员变成了一家一户为单位的个体农民。

    在秦统一中国建立了统一的中央集权王朝后,以致随后2000多年的中央集权体制时期乃至近代,整个中国社会的基本经济结构仍然是以农业生产为根本的小土地所有制。这种小块土地上的个体家庭经营就是整个社会的经济细胞。

    与此同时,在这个一盘散沙的个体经济之上矗立着一个大一统的中央集权政府,古代中国之所以能将汪洋大海般的个体农民细胞组织成一个大一统的社会,主要是依靠“强有力和不受限制的政府”,即以君主专制统治为核心的政治权力和意识形态权力通过无所不能的官僚行政机构将众多的人口组织在一个统一体内。

    然而小生产提供的剩余始终有限,所以不受限制的皇权因财力不足,不能也无力将其权力的触角深入到社会的底层,无可奈何只能皇权止于县。国家的行政管理任务也主要是税收和征用劳力服徭役。

    那么,形似汪洋大海的小农家庭何以延续?基层社会如何生生不息?小生产方式具有封闭性和分散性,同时也决定了它的脆弱性和抵御风险能力的低下。为了长期生存和繁衍,居于血缘、亲缘和地缘关系的小农户结成了一个个小社区,依赖社区的力量解决生产上的难题———比如灌溉和帮工、修路与架桥,同时在生活中患难相恤,守望相助,即乡村主要依靠“乡绅治乡”、“族长治村”、“家长治家”。“家有家法”、“族有族规”、“乡有乡约”,由此形成一个高度自治的体系。专制王权放弃了其对百姓应承担的许多义务,就不得不让出管制的权力,基层社会的民事民办、民事民管,即是基层社会依赖内部的自我管理维持其生存发展,这就是乡村自治。正如徐勇教授指出的,传统中国实际上有上层国家和基层社会之分,在国家上层不断发生王朝的更替和政权的轮换;与此相反,在下层社会老百姓过着日出而作、日落而息的平静生活,两个社会之间是隔绝的。

    传统中国在国家治理下,乡村社会有高度自治的空间,而这正是小土地所有制下一家一户的小农经济决定的。

    三、土地集体所有与计划体制下的“纵向官治”

    真正让基层社会发生根本性变化的是在1949年新中国建立后。

    建国前后,通过全国性的土地革命实现了按人口均分土地,但这不是农村社会内生的制度变革,而是凭借外力———政治权力,通过暴力手段和群众性政治运动重新确立了农村的小土地所有制———土地私有产权。这种土地制度的确立,从根本上改变了国家与农民的关系。因为这种私有产权不是产权市场长期自发交易的产物,也不是国家对产权交易施加某些限制的结晶,而是国家利用政治权力和暴力手段组织大规模的群众政治运动直接重新分配原有土地产权的结果。而通过政治运动制造了所有权的国家,同样可以通过政治运动改变所有权。即是说领导了土地改革那样一场私有化运动的国家,已经把自己的意志铸入了农民的私有产权。当国家意志改变的时候,农民的私有制就必须改变。农民家庭虽然获得了土地的私有产权,但其获得方式决定了农民对随后的土地制度变革没有多少决策前的发言权和决策后的选择权。传统社会农民与国家的“油水”关系、上层国家与下层社会互相割裂的状态已经因国家权力对私产的介入和界定一去不复返了。即20世纪50年代以后的国家,对社会而言再也不是一个“天高皇帝远”的道德国家了。

    随着一家一户的小生产与国家要实现的工业化目标形成尖锐冲突,疾风骤雨的另一场土地制度变革开始了。在当时的历史场景中,为了实现工业化,国家首先要把更多的农业剩余集中到自己手中,于是从互助组到合作社再到人民公社,土地很快由农民家庭私有变成了集体所有。国家控制史无前例地深入乡村社会。国家控制乡村社会的载体是在广大农村建立的人民公社,人民公社既是经济单位,同时也是基层政权单位,即国家通过人民公社实现对乡村社会的控驭和治理。

    进一步讲,此时国家深深介入乡村社会的治理过程,具体依赖两条路径:

    一是政权下乡。人民公社是政社合一的组织,农民离开公社就失去了生存资源,同时农民获得共同的社员身份,不仅是生产者,同时也是政权组织体系的成员,并因此具有国家身份。公社是一个无所不包的组织体系,除了政治统治功能以外,还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。公社体制的建构过程,也是国家政治权力和政权组织的功能扩展过程。所以,在公社体制下,政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度,国家通过政权下乡终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来,国家控驭了社会。

    二是政党下乡。土改后农村社会普遍建立了党的基层组织,同时,围绕党组织建立了共青团、妇联、民兵、农协等群众性组织,大部分群众成为这些组织的成员。

    随后建立的人民公社既是“政社合一”的体制,也是“党政合一”的组织体制。正是通过党的组织从而将历史上一盘散沙且一直外在于政治体系的农民变为有组织的政治力量,并使之成为政权的稳定基础。“政党下乡”的过程,就是政党组织向乡村渗透,对农村社会进行整合并将其政党化的过程。伴随“政党下乡”中国共产党将其领导体制延伸到农村社会,从制度上沟通党和国家与农民之间的联系。

    总之,通过政权下乡和政党下乡,国家权力直接地渗透到农民的日常生活之中,国家控制和国家主导是这一时期国家与乡村社会关系的实质。即是说在这一体制下,国家侵入乡村社会生活的一切领域,直接控制和指挥一切农村经济和政治组织,乡村社会实行的是自上而下的官治,农民自我管理的空间很小。

    四、土地家庭承包制下的“乡政村治”

    集体经济因其效率的下降和管理成本的不断上升,已经严重危及农民的生存和国家政治统治的合法性,于是在上世纪70年代末期,国家在60代退却的基础上不得不承认底层农民的“朴素创造”,开启了新一轮农村土地制度的改革进程。

    随着家庭承包制以较短的时间在全国完成,土地产权由原来的单一主体和单一权利结构变成了两级主体和可以分割的权利束。土地的最终所有权属于社区集体,但经营权及其部分收益权和剩余产品占有权(利用和支配的权利)回归农户和个人。但承包制是按人口均分土地,加之随人口增减的土地调整使地块日益细碎化,农户的生产规模依旧很小,一家一户的小生产仍然会面临生产、生活上的困难,而这时经过建国后的历次政治运动,传统的血缘、家族、宗族纽带受到猛烈冲击,原有的农村共同体社区的自组织互助体系荡然无存。与此同时,人民公社解体,给农村社会留下了治理的真空。更为重要的是自主经营赋予了农民经济主体的地位,这种新的经济关系的出现,农民在生产、生活上获得更多的自主性和自由选择权,作为经济主体要维护自己的利益,关心与自己切身利益相关的事务,要求获得社区事务的知情权、建议权甚至决策参与权。一方面是强烈地维护经济主体利益的需要和社区内事务管理的要求,另一方面是公社和生产队体制的解体,于是农民便自发地组成议事会来管理自己的事情,村民自治便在广大农村生根发芽了。随着乡政府成为基层政权,代替了以前党政不分、政经不分、政社不分的人民公社,在原来生产大队的格局上建立行政村,实行村民自治,广大农村社会“乡政村治”的治理格局便定型了。

    村民自治源自于家庭承包,是农村改革、地权改革引出来的,因为一户一田需要一人一票的民主来维持。而国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的、政社合一的人民公社体制废除后出现的某种公共权力和基层组织的“真空”,以及如何迅速解决基层社会运行的“失范”问题,而农民自发建立的“议事会”或“村管会”适应了这一需要,进而很快得到高层的承认。即是说实行土地承包后“乡政村治”的基层社会治理模式是在农村经济体制改革尤其是农村土地产权制度改革中兴起的。这既是乡(农)村社会治理模式的创造性转换,也从根本上改变了国家与社会的关系。国家把基层政权建在乡政府,乡以下实行村民自治,农民有了管理村庄社区事务和维护自己利益的平台,在一定领域内实行自我管理。但与历史上的乡村自治不同的是,党和政府在乡村治理中仍发挥着主导作用,形成官民共治的格局。

    五、新一轮土地产权变革推动农村社会走向多元治理

    进入上世纪90年代以及新世纪,以家庭承包为核心内容的集体经济体制出现多种变化,土地产权结构日益复杂,比如随着土地出租、转租、转包等多种土地流转形式的出现,以及土地入股等集体股份合作制的出现,土地利益主体更多,形成多种产权合约形式。经济自主性让农民获得了更强的行动能力,摆脱了对土地的依附。农村社会再次发生了变化,最大的变化就是随着市场化、社会化、城市化进程的加快,农村出现的土地流转和农民流动。

    中国历史上的农村社会治理都是“依土而生”的。“土”是乡下人的命根,直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的。因此管好了地,就可以管好人。农民有了赖以生存的土地,农村社会就有了稳定的基础。农村社会治理依据的就是人固定在不变动的土地上而形成的熟人社会规则和传统礼俗。而人一旦离开原有的土地,进入一个陌生人社会,传统便失去了对他的约束力。不仅如此,因土地的流转,使得更多的人可以离开土地从事非农产业,经过市场的大浪淘沙,农村社会出现了分化———职业分化、贫富分化、利益分化、阶层分化。利益主体多元、利益诉求多元,农村社会的治理变得更加复杂。

    在新世纪,为改变城乡二元社会格局带来的城乡差距,各地在推进城乡一体化发展的进程中,启动了农村土地产权制度的新一轮改革。新一轮产权改革中引发的矛盾对农村社会的治理模式形成了直接挑战。

    比如在作为统筹城乡发展综合改革试验区的成都,于2003年开始以“三个集中”(土地向规模经营集中,工业向园区集中,农民向聚居区集中)为核心,以市场化为动力,以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障来推动城乡一体化建设。在“三个集中”的工作中,成都市首先对农民的承包地和宅基地进行清理,确权颁证,这实际上是一次农村土地产权的清理;而随后的土地集中整治和使用无疑是一次新的产权变动和改革。其中引发了许多矛盾和问题———如拆院并院中房屋面积的计量、院坝面积的折算、“种房”面积的界限划分问题;因土地集中折股后集体经济组织成员身份的确认以及集体经济组织的管理和收益分配问题;征地中补偿标准问题;等等。还有在土地整理、集中使用、股份化或征用过程中与土地产权结构变化相关的利益主体不仅有村民、政府,还有资本,而各方利益主体各有自己的“算计”———资本觊觎的是土地开发的潜在利益;政府看中的是怎样以土地为吸引力,引进产业发展,并通过占补平衡、指标置换获取土地的增值收益;农民希望借此机会过上和城里人一样的生活。而这些矛盾和不同的利益诉求在原来的农村社会治理框架中已经无法解决。这是因为:

    一是乡政村治的模式日益行政化。20世纪80年代形成的乡政村治模式经历了20多年的发展,作为自治组织的村委会承担了很多政务,成为了基层政府的“代理人”和向下延伸的一条腿,事务的增多让自治组织人手不足、能力不济,公信力不够,效率不高。村委会半行政化,村干部成为准国家干部,这种背景下的村民自治难以成为村民维护自己切身利益的平台,失去其本来要义。

    二是集中居住模糊了原来的村民身份。乡政村治源于一户一田的土地制度,一人一票来实现社区事务的自我管理。但随着土地的流转和集中使用,农户与土地的对应关系弱化,农民离开土地从事非农产业;农户离开村庄集中居住,社区的事务已完全跨越原来行政村的界限,村庄的边界模糊甚至消失,以土地和村民身份为基础的村民自治失去其存在的经济社会条件。

    三是村级(基层)治理组织任务庞杂,责权利不清晰。因土地分户经营,原来的村民自治主要负责行政村内的一般性公共事务,经济和社会职责较少。随着土地的流转,一些行政村成立了专门的集体经济组织(合作社或股份合作社等),原来的村干部要负责集体经济组织的工作,管理公司并参与市场竞争;同时因人员的流动,社区内外来人员的增加,社区公共服务内容和要求都发生变化。自治组织融经济管理、公共服务、自我管理等任务于一身,结果疲于应付,治理内容混杂,眉毛胡子一把抓,结果什么任务都没做好,反而使得自治组织责权利不清,功能弱化,集体经济组织缺乏竞争力,社会组织缺位。

    四是群众民主意识和民主行为的冲突。近年来,随着经济、社会、文化的发展,农村居民的民主意识、法律意识以及维权意识也得到了较大幅度的提高。但是,在民主、法律与维权意识增强的同时,村民民主参与能力与依法维权能力未能同步发展,而往往出现意识到位———行动缺位、意识到位———行动越位、意识缺位———行动越位等问题,进而产生了村民在公共事务中参与不足、过分诉求以及非理性参与等不良现象,给基层社会治理带来了诸多困难。如在成都实践中,民主意识与维权意识增强的村(居)民在产权制度改革引发了利益冲突与矛盾时,要求民主,要求维护村(居)民自身的合法权益。在外出务工以及对外交流中成长起来的农民甚至开始学会利用基层政府的维稳压力与基层政府进行利益博弈,迫使基层政府满足个人利益。但是同时,他们又往往不采取民主与法律的方式来争取并维护利益,而是借助于上访、吵闹、纠缠、串联等非理性方式与基层政府抗争,使得以传统方式进行社会管理并推进维稳工作的基层政府面临很大的管理困难与治理压力。

    以上的矛盾和冲突依靠原来的乡政村治治理模式已经不能化解,说明随着农村的根本制度———土地产权制度改革的深入,农村社会正在发生深刻的变化,尤其是土地流转和农民流动,使得农民的居住格局、职业选择、收入来源、公共需求等正在或即将发生根本变化,对治理提出了新的要求。根据农村社会内部职业分化、贫富分化、利益分化的实际,其治理便需要走向多元共治的格局。

    首先是基层政府主要承担公共服务的职能。土地产权制度的变革使得新型农村社区得以出现,以前村落生活中的熟人社会走向了半熟人社会,人口的流动、工作的非农化致使社区居民要求政府提供内容更广泛、质量更高的公共服务。基层政府要积极搭建服务平台,创新服务方式,利用网格化管理与网络化服务等精细化服务理念提高公共服务质量。

    其次是培育社会组织,提高村(居)民的组织化程度。农民的流动使得村(居)民之间、居民与自治组织之间的关系疏离,农民更加个体化,进一步成为社会的弱者。因此政府要注重孵化、培育、引进社会组织作为部分公共服务的供给主体,并通过这些社会组织将个体化的村(居)民组织起来,避免他们在维护个人利益时因无助而铤而走险,同时借助组织化的力量增强他们的行动能力。

    再次是实现自治组织自我管理职能的回归。一是要把经济职能从自治组织中剥离出去,集体经济组织引入公司制,实行市场化运作;二是要把“政务”与“村务”分开,自治组织管理社区内的公共事务,提供部分社区内公共产品,不再承担基层政府的职责;三是要强化村(居)民的参与,因外来人员的进驻,社区成员的身份不再因土地而生,社区自治组织要吸纳更多成员参与,拓展参与渠道,切实实现民主决策、民主管理和民主监督,由过去的行政依附型走向自我管理型。

    前述对国家治理基层社会模式变迁的简单梳理可以看出,变化的根源在于基层社会经济关系的变化,或者说是经济基础的改变,随着经济利益关系的变革,建立在利益关联基础上的社会治理需与之相适应。而20世纪以来我国农村社会经济关系的变迁集中体现在土地所有权关系的变革,历次农村社会变革都是围绕土地产权重建而展开的制度变迁。制度的变迁不仅意味着利益结构的调整,更意味着权力结构的变化。本文虽然是对我国农村土地产权制度变迁与基层治理结构相互影响的分析,但对于分析更广泛意义上的产权制度与国家对社会治理结构的选择也有借鉴意义。

作者: 吴晓燕 责编: 张峰