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“民主下乡”:国家对乡村社会的再整合——村民自治生成的历史与制度背景考察

2015年03月05日 09:44:05 来源: 《华中师范大学学报》2007年第5期

从第一个村民委员会诞生的历史来看,发端于“草根”的村民自治,缘起于乡村社会内部,具有社会自发和自我组织的特点,是一种群众性的自我整合。但是,村民自治从社会自发上升为国家制度、并在全国范围内的普遍推行则是国家行政推动的结果,也是国家赋权于民、“民主下乡”的过程。本文试图从“现代国家建构”的视角来剖析村民自治的生成逻辑,认为村民自治是一种民主化的乡村整合方式,是晚清以降现代国家通过自上而下的“政权下乡”、“政党下乡”整合乡村社会的延续;现代国家通过“民主下乡”,推行民主取向的乡村治理机制,实现了对乡村社会的再整合。

一、“政权下乡”:国家转型与乡村整合

中国的传统社会,是一个“超稳定系统”[1],它在专制王朝治乱兴衰的过程中不断重复着自己的“历史”。直至近代,这种超稳定的结构,才在西方列强的隆隆炮声中被粉碎。自晚清开始,西方列强的洋枪洋炮轰开了中国闭锁的国门,惊醒了华夏帝国“惟我独尊”的千年美梦。古老的中华帝国,被一股强势的外部力量拽向了现代化的历史进程,开启了“千年未有之大变局”。尽管在晚清“大变局”的原因上历史学家还存有争议,但不可否认的是,代表着工业文明的西方列强的“兵临城下”,开启并推动了中国社会的现代转型。

西方的入侵,进一步动摇了清王朝本已十分脆弱的专制统治,传统国家的合理性和合法性也因此而受到了极大的置疑和挑战。“帝国主义入侵下部分主权的丧失,王朝政权的衰落和崩溃,以及军阀割据”[2](p29)的背景下,内忧外患的清王朝,为了延缓自己的灭亡,被迫开始实行“新政”。清末“新政”的推行,也标志着中国开始了从“传统国家”向“现代国家”过渡的国家转型。中国的国家转型,是一个告别传统国家、建构现代国家的历史进程。中国的现代国家建构,包含民族-国家建构和民主-国家建构的双重任务,即实现国家的一体化和民主化。中国的现代国家建构需要经过二次国家转型:第一次是由分散割裂的国家走向统一的民族-国家,第二次是由少数人专断走向人民主权的民主-国家。而且,对于中国这类后发国家,现代国家建构呈现非均衡的特性,往往是先实现国家的一体化、完成民族-国家的建构,然后再逐步推进民主-国家的建构、实现国家的民主化。[1]

在传统国家,“皇权止于县政”,中国的乡村社会也因此而游离于政治之外,乡村社会缺乏与国家的紧密联系和沟通。作为一个农民国家,中国的现代国家建构的一个重要内容就是要实现对乡村社会的一体化整合,通过国家权力的向下渗透,将农民组织到国家体系中,从纵向上建立起农民与国家沟通的治理体制。清末“新政”是清末“新政”的重要目的之一,就是“国家权力企图进一步深入乡村社会”[3](p1)。它主要包括:建立新式学校、实行财政革新、创建警察和新军、划分行政区域以及建立各级“自治”组织。促使改革的动力有多方面,其一是义和团起义以后,帝国主义列强期望中国有一个强有力的国家政权;其二是列强向财政崩溃的清政府勒索巨额赔款使它不得不加强权力以向全国榨取钱财。所有这些因素都汇合起来,要求建立一个“现代化”的国家政权。[3](p2)为了能够有效控制乡村社会,以期巩固自己的专制统治和强化自己向乡村社会汲取资源的能力,“所有的中央和地区政权,都企图将国家权力伸入到社会基层”;“不论其目的如何”,“他们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段”。[3](p3)“政权下乡”由是而始。

“政权下乡”是现代国家建构的重要途径,是一个国家政权逐步向乡村社会渗透,并进而实现国家政权对乡村社会控制的过程。其核心内容是要建立合理化的官僚制度,使国家的行政权力深入基层乡村社会,加强国家对乡村社会的监控和动员能力。“政权下乡”的目的主要有两个:一是将政治权力从散落于乡里村落集中到国家,纵向集权,形成统一的国家“主权”;二是从统一的权力中心发散,纵向渗透,使政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大,覆盖整个领土的人口,渗透到广泛的社会领域,特别是分散的乡里村落。[4]通过这个过程,实现从传统国家向现代国家的转型,构建起现代民族-国家,并强化国家对乡村社会的控制。

“政权下乡”尽管始自清末,但却展开于民国时期,是清末民国时期的一个巨大历史进程。它不仅“改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系机制” [3](p1),也促使传统中国的国家与乡村社会的关系解体。由于国家政权机构的向下延伸,致使原来由乡绅实现的自我管理和国家通过绅士完成的“部分”管理机制被打破。在传统模式下,实际管理乡村的乡绅,在一般时候,可以代表乡村社区的利益,扮演“保护型经纪”的角色,反对国家的经济压榨。但是,伴随着“政权下乡”,新的管理乡村社会的公职人员的任命,却都掌握在上级官僚的手中。与传统时代的乡绅比较,此时区、乡的领导人与乡村社会的联系大大减弱,他们的权威不是来自于他们在乡村社会享有的声望、地位和技能,其合法地位完全来自于上级官僚机构的授予。因此,国家有能力要求他们与乡村利益脱钩,而服务于国家目标与利益。随着“政权下乡”的日益深入,传统社会的地方权威也日益“官僚化”。[2]

“政权下乡”不仅导致了地方权威的“官僚化”,而且也冲破了传统乡村社会的文化网络。在传统社会,乡村的文化及价值体系具有十分重要的作用,乡村基层的运作是在士绅所维护的文化网络中进行的。杜赞齐曾指出,“传统国家政权是由儒家思想交织在一起的行为规范与权威象征的集合体。从这一角度来说,国家最重要的职能便体现在一系列的‘合法化’程序上:掌握官衔与名誉的封赠,代表全民举行高层次的祭礼仪式,将自己的文化霸权加之于通俗象征之上。对乡村大众来说,文化网络中的国家政权正是通过这些途径体现出来的”,“家长制封建国家也严重依赖象征性代表来维持乡村秩序。反过来它又使国家和地方利益融为一体成为可能。”[3](p32)随着清末“新政”的实行,根源于西方经验的诸多现代因素被“嵌入”传统的乡村社会。代表着工业文明的所谓现代化意识形态,猛烈冲击着乡村社会传统的文化网络。与此同时,出于所谓现代化的意识形态的偏见,国家希望撇开传统的文化网络,建立起新的“现代”的政府权威。国家企图同传统的文化和价值体系一刀两断,在原有的文化网络之外迅速建立起一套政治体系,但这只是国家统治者的一厢情愿。[5](p68)“国家在竭尽全力放弃甚至摧毁文化网络之时,其建立新的沟通乡村社会的渠道又进展甚微,这只能削弱国家政权本身的力量”。 [3](p32)“政权下乡”似乎并未产生出如人们所预期的“强化国家对乡村社会的控制”的效果。

“政权下乡”还使国家和乡村社会之间形成了所谓的国家经纪体制。[3](p40-41)要实现国家政权向乡村社会的有效渗透,比较理想的做法是将下沉的行政机构及其人员正规化,纳入国家官僚体系。但是,这种做法势必会引起国家规模的急速膨胀,需要足够的资源做后盾。在缺乏足够资源支持的条件下,一种比较可行的办法,就是“通过地方上和村庄里的显要人物来控制农村”[2](p298),仍然依靠传统乡村精英来实行间接治理。这些传统精英摇身一变又进入了新的体制,继续把持地方和乡村的统治权,扮演着国家与乡村社会之间的中介角色。与此同时,晚清以来的乡村精英已经发生了重大变化,和传统社会的乡村精英存在着明显的区别。首先,他们的权力与地位并不取决于乡村社会,而是由上级官僚机关任命,逐渐脱离了乡村社会的传统文化网络,呈现出与乡村社会日益疏离的趋势。他们可以避开乡村社会的约束,拒绝服从于乡村社会的共同利益。其次,任命式的产生方式,也导致他们中的相当多数不再是借助于国家功名和乡土威望的“道德权威”、而是基于“法理权威”获得“公职”身份。“道德权威”的淡化,极易造成这些人的“劣绅化”。甚至,这些人中相当一部分本身就来自于地痞无赖。最后,由于国家不能将乡村精英纳入正式的官僚队伍,又无法提供必要的经济报酬,所以,国家缺乏对这些人的有效约束。与此同时,国家面临着巨大的资源需求,以此应付沉重的财政压力;国家政权向乡村社会的渗透,更多地是为了从乡村社会榨取资源。国家只要这些乡村精英能够完成税收任务,对其行为也只好放纵不管,甚至“默许(乡村精英)从百姓身上收取‘礼物’而不受严厉惩治”。这些乡村精英“从事这些令人厌烦且地位低下的职位的主要动机在于有利可图,其目的是要利用其职权捞取最大的利益”。[3](p40-41)这些在国家与乡村社会之间扮演着“代理人”角色的乡村精英,日益“经纪化”。

国家与乡村社会之间的经纪体制的产生,改变了国家和乡村社会之间的传统关系模式,使国家和乡村社会的矛盾进一步恶化。由于代理人脱离了来自国家和乡村社会两方面实质性的约束,可以将完成国家的税收任务作为经纪行为来处理。这些处于国家和村民之间的经纪人,一方面依仗国家赋予的权势,加大对乡村社会的经济压榨;另一方面利用各种办法隐瞒截留税收,使国家的提取大大减少。[5](p72)在逐利动机的驱使下,这些乡村精英通过欺上瞒下的经纪行为,从中牟利,逐渐蜕变为“赢利型经纪”。[3]“赢利型经纪”,使乡村社会在经济遭受更大压迫的同时,国家也无法有效提取农村的剩余经济资源。

这种经纪体制一经形成,国家便失去了对这些“国家经纪”的有效控制,从而酿成了这样一种“怪胎”:国家对乡村社会的统治依赖“国家经纪”,“国家经纪”同时又阻碍了国家对乡村社会的有效治理和整合。“政权下乡”的结果,是“国家财政收入的增加与地方上无政府状态是同时发生的,换句话说,即国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力,国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现”。[3](p66)杜赞齐将这种“既有成功又有失败、税收增加而效益递减”的奇怪现象,称为“国家政权的内卷化”[4]。在国家政权内卷化的过程中,政权的正式机构与非正式机构同步增长。尽管国家政权可以依靠这些非正式机构来推行自己的政策、实现自己的部分治理目标,但它却无法有效地控制这些机构。在内卷化的国家政权增长过程中,乡村社会中的非正式团体代替过去的乡级政权组织成为一支不可控制的力量。内卷化的国家政权不能通过政权的有效官僚化、合理化渠道,消除赢利型经纪体制——而后者正是国家对乡村社会增加榨取的必然后果。

事实上,与“经纪体制”相共生的“政权下乡”,极大地激化了乡村社会民众与国家之间的对立情绪,造成了农民与国家的疏离,直接危及到国家政权赖以存在的社会基础;从长期来看,更为严重的社会经济后果,是农民的破产、资源基础的枯竭、“国家政权内卷化”。“政权下乡”的“现代国家建构”的结果,不仅未能实现国家对乡村社会的有效整合和控制,相反,却破坏了国家自身在乡村社会的权力基础。国家不仅未能有效凝聚与整合乡村社会,反而失去了对乡村社会的有效控制,乡村社会遂成为20世纪持续达半个世纪的大动荡之源。处于政治边缘的农民并没有因为“政权下乡”而进入国家政治中心,大量游离于政治之外的农民,正是民国政府的重要颠覆性力量。这或许就是民国政府被人民抛弃的原因之一。

二、“政党下乡”:乡村改造与“全能政治”

1949年,中华人民共和国成立,新生的人民共和国面临着紧迫的现代国家建构的任务。一方面,新成立的人民共和国“脚跟未稳”,为巩固新生的人民政权,必须加强现代国家的一体化建设,而农民国家的国家属性,尤其需要国家强化对乡村社会的整合。另一方面,新生的人民共和国及其领导人,具有强烈的振兴中华、实现国家现代化的使命感,在工业优先的发展战略的主导下,国家需要加强对乡村社会资源的提取能力,以便推进国家的工业化乃至社会主义现代化进程。只是,与晚清民国时期国家的乡村整合不同,共产党政权的现代国家建构采取的是“政党运动”的策略,通过“政党下乡”将外在于政治的广大农民整合到国家政权体系之中。中国共产党巧妙地将现代“政党运动”与乡村整合结合起来,通过党的组织向基层下渗来实现国家的乡村重建与整合,从而实现国家对乡村社会真正而有效的控制。

关于政党组织在现代国家建构中的作用,亨廷顿先生曾有过精辟的阐释。他通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员,认为“一个政党如果想首先成为群众性的组织,进而成为政府的稳固基础,那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织,为成功计,它又必须把传统的农村组织起来”。[6](p401-402)从这个意义上来看,国民党之所以未能有效地实现国家的乡村整合,固然受着诸多因素的影响,但或许与国民党的构成属性有着重要的关联。国民党作为“一个由上层人士组成的精英型而不是群众性的政治组织”,缺乏与广大底层农民群众的有机联系,从而也很难“将乡村动员起来支持国民革命和之后的民国政府”。[4]与国民党不同,共产党则十分注重发挥政党的作用,走的是另外一条截然不同的道路。“在国民党忙于以城市为中心自上而下的建立政权体系之时,后崛起的中国共产党得以将中心移向农村,通过动员农民,在农村建立革命根据地,以在全国获得政权。中国共产党得以将农民带入国家政治生活的成功之处,不在于自上而下的建立政权体系,而在于‘政党下乡’,通过自上而下的底层革命,以从根本上改造传统的精英统治的结构。”[4]

建国后,中共的“政党下乡”,有力地推动了新国家的乡村重建工作。中国共产党所具有的其他政党无法比拟的优势,是促成新政权得以迅速在乡村基层建立起自己的执政基础的重要原因。首先,中国共产党的党员多数来自于农村,使他们和农村有一种天然的联系和“亲和力”;其次,中国共产党作为一个无产阶级政党,是“穷人”的政党,更容易得到乡村社会的认同;最后,在民主革命时期,中国共产党十分注重做好农村和农民的工作,很多政策都是惠及广大贫苦农民,因而在乡村社会有着广泛的群众基础。

建国初期,最初的土地改革以及随后的人民公社制度,都是一种现代国家建构的行为。当时党和政府曾提出这样一个口号,即“土地改革的过程即建政过程”,把土地改革与国家政权建设视作有机统一的过程。这完全符合建国初期的实际。新的政权建设基本上遵从马克思主义的国家学说,从经济基础的改造入手,推及上层建筑的变革。新政权对乡村社会的整合,首先从农村土地关系的改革开始,进而对乡村社会权力进行重组,将国家政权直接延伸到村庄内部,自上而下建立起严格的支配体系,从而将农民完全整合到国家政治体系之中。实际上,在这个时期,国家政权建设与政治一体化是合二为一的,国家政权建设的过程也是政治一体化过程。[7]

土地问题是中国革命的核心问题,从民主革命时期的土地革命到建国后的土地改革,都反映出中国共产党对这一问题的准确把握和高度重视。土地改革之初,国家在分配给农民土地的同时,增强了农民对新政权的认同,使农民第一次具体意识到这一政权是属于贫苦大众的。作为土地改革的领导者之一的杜润生深刻地认为,土地改革是“农民取得土地,党取得农民”。此外,在土地改革的过程中,国家一方面通过土地改革及相伴随的清匪反霸,推翻了实际控制乡村社会的地主势力;另一反面,国家借机将农民组织起来,将一部分积极分子吸收为共产党员,取代没落的传统乡绅和旧的乡村“精英”成为乡村社会的新领导者。这些以贫下中农中积极分子为骨干的新乡村领导者,因其大多加入了中国共产党的基层组织,从而在政治上和组织上都与党和政府保持着紧密的联系,成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管建国之初,国家政权只设在区、乡一级,但是这些新崛起的依附于党的基层组织的乡村权力精英却把国家的政治权力延伸到村庄之中。土地改革的成功推行,“彻底推翻乡村的旧秩序,使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’,使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力,以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说,其意义尤为重大。”[8](p20)通过土地改革,不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村,而且摧毁了非正式权力网络的根基。

土地改革使农民获得了土地权。但出于对分散经营的传统农业改造、防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要,土地改革完成不久就开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民组织起来,实行集体化。农业合作化高潮之后,整个农村的社会经济与政治结构发生了更加深刻的变化,功能齐全而又拥有很大权力的高级农业生产合作社不仅在经济上将分散的农户组织起来,也将农民的社会生活和家庭生活纳入了集体的控制。随着农村的组织化和政治化程度日益提高,“政社合一”的人民公社应运而生。

人民公社是全新的政权组织形式,其突出特点是政权组织建设与经济组织建设合为一体。它的重要功能是使农民社会前所未有的国家化了,建立了一个上下垂直,纵向高度集权的治理体制。首先,通过生产资料的集体所有,将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系。如果说土地改革只是将乡村的政治统治权集中于国家手中,那么,经过集体化建立的公社体制,则将散落于农民社会之中的经济社会权力也高度集中在国家手中。乡村权力的集中程度达到从未有过的程度。其次,公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分,也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员,不仅是生产者,同时也是政权组织体系的成员,并因此具有国家身份。第三,公社体制实行科层制和标准化管理。公社同时属于政权组织,并统一生产、统一分配,因此按照科层制和标准化加以组织和管理。第四,公社制使农村基层政权的功能大大扩展了。公社是一个无所不包的组织体系。公社体制的建构过程,也是政权组织的功能扩展过程。除了政治统治功能以外,还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。由此在乡村建构起功能性的权力网络。这种权力网络尽管不是正式的国家政权组织,却具有服务于国家意志的功能。农民更多的是通过功能性的权力网络感受到国家的“在场”。所以,在公社体制下,政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度,国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。[4]

“政社合一”、“三级所有、队为基础”的人民公社体制,进一步巩固了国家对乡村社会的强力整合与控制。这一时期,村庄的组织体系基本上是由国家“嵌入”的,农民直接处在国家政权的严密控制之中,这种控制表现出较强的政治“全能主义”[5]的倾向。政治“全能主义”,使得乡村社会生活“泛政治化”,社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化。人民公社体制,最终导致“国家”覆盖“社会”、“政治”淹没一切,国家权力成为了无所不能的东西,国家的乡村整合也达到了前所未有的程度。

人民公社体制,不仅使国家真正实现了对乡村社会的全能控制,而且也有利于国家对乡村社会的资源汲取。根据有关资料,1952-1986年间,国家从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金,加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元,两项合计6868.12亿元,相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4/5。[7]应该说,人民公社体制,对于国家贯彻工业发展优先、农业支持工业的发展战略,推进国家的工业化和城市化是起到了积极作用的。

但是,值得注意的是,人民公社体制也存在着严重的弊端。首先,它过分依赖政治权力、政治运动和意识形态来动员和控制乡村社会,很难持久。其次,它过分强调“整齐划一”和“一刀切”,制约了农民的自主性和乡村发展的多样性。再次,它容易导致干群身份的固定化和体制化,干部独占治理权力,群众在实际的乡村治理中没有太多的发言权。最后,它实行的是党的一元化领导,容易导致权力集中于公社党组织、从而集中于公社党的书记。[4]此外,人民公社体制不但压抑了农民的积极性,破坏了农村生产力的发展,最终必然会引发一场规模宏大的农村“革命”——以家庭联产承包制为主要内容的农村改革。这项改革又直接促使人民公社体制的瓦解、崩溃。

三、“民主下乡”:组织再造与秩序重建

从制度演进的角度来看,旧制度崩溃后必然会萌生新的替代性制度。只是在新旧制度更替的过程中,由于旧制度的解体与新制度的生成之间的“时间差”,往往会出现一定的“制度真空状态”,并引发一定程度的秩序混乱。

人民公社体制的生成具有“外力”推动的特性,自组织程度较低。它过分依赖外在于乡村社会的政治权力、政治运动和意识形态来动员和控制乡村社会。一旦外部性的整合机制发生变化,乡村社会因没有相应的自组织来承接和应对大量农村内部公共事务,进行自我整合,容易陷入“治理真空”,引起乡村社会失序。20世纪70年代末80年代初,伴随着家庭联产承包责任制的推行和国家意识形态的转换,人民公社体制因失去其存续的组织形态、经济基础和意识形态支持而逐步解体。此时,昔日的生产大队和生产队等农村基层组织因失去行政威权而陷于瘫痪,调控力下降。一时间,农村基层社会的治安、公共事务和公益事业等处于无人组织无人管理的状态。与此同时,在家庭联产承包责任制下,农民以家庭为单位取得土地使用权,“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”,个人利益迅速抬头。由于缺乏新的有效的替代组织体制加以管理,农村中出现了一定程度的失序和混乱状态。

与此同时,家庭联产承包责任制的推行,打破了原有的农村利益格局,社会秩序激烈动荡,新的秩序又难以依靠支撑原有秩序的组织和干部建立起来。面对新的形势,乡村治理难以迅速因应这种变化,产生了一些新的问题和矛盾。当时流行这样的顺口溜:“农民说:不批不斗不怕你,有吃有穿不求你,有了问题就找你,解决不好就骂你。”干部则大倒苦水:“一怕两上缴(征购粮和提留款),二怕肚子高(计划外怀孕),三怕火来烧(火葬),四怕扛大锹(义务修水利等基础设施)。”[9](p16)农村基层工作难组织、难开展。面对这种局面,当时的农村干部要么放任不管、要么束手无策、要么无能为力。

显然,以家庭联产承包经营为主的农村改革,在解放农村生产力的同时,也造成了家户经营后的农民由公社迅速回归到家庭组织中后,农村社会的公共事务无人管、农民无组织的离散和混乱局面。这说明,以往由“政权下乡”和“政党下乡”而构成的自上而下的纵向的乡村治理体制无法应对经济体制的变动,需要寻找一种能够适应经济体制变动的新的治理机制,以此重组农民、重构“村政”。要使包产到户这一经济改革不流产,就需要有相应的政治制度作保证,需要进行相应的配套的制度创新。正是在这样的背景下,广西宜山罗城一带的农民自发建立了村民委员会组织。

村民委员会发端于“草根”,具有社会自发和自我组织的特点;但是,村民自治从社会自发到在全国范围内的普遍推行,其关键则在于国家为适应农村经济体制改革后重构乡村秩序、重建乡村治理机制的现实需要。乡村社会从解决自身失序出发构建了由乡村主体——农民进行自我管理的体制雏形,并为承包后乡村面临的种种问题找到了一条行之有效的解决途径。同样的,为解决乡村失序,国家发现、认可了村民自治组织,并将其总结升华为全国农村普遍推行的乡村管理体制。村民自治不仅满足了乡村自我治理的需要,而且满足了国家对乡村管理的需要。只是相较于原有的政社合一、高度行政化的人民公社体制而言,村民自治制度具有了明显的社会民主的特点。国家将发端于社会的村民自治制度加以提升并推行于全国,以这种颇具民主色彩的治理机制来重构乡村秩序,是一次“民主下乡”的过程,是以民主的方式来重新整合乡村社会。从村民自治制度发生来看,国家以此民主化的方式来重新整合乡村社会似乎有着某种偶然性;但事实上,从当时的社会政治经济环境来看,又有着某种必然性。

首先,“民主下乡”,以民主化方式重新整合乡村社会,是农村经济体制改革后,为适应经济体制变动而在乡村社会治理机制上的相应变革。“包产到户”的农村改革不仅最终造成了人民公社体制的废除,而且使农民有了生产经营和分配的自主权。这种农村产权关系的重大变革使农民可以自主地安排自己的生产和生活,由此也带来了农民主体意识和自由意识的增强。“一个以农民人身自由和自主经营为特点的自主性农村社会得以发育生长” [10],并为村民自治提供了大量具有主体性和自主性的农民个体。此外,“包产到户”给农民带来的另一重大变化是“契约关系”的确立。在人民公社期间,国家、社队与农民之间是领导与被领导的关系,虽然法律上笼统地讲农民是主人,但实际上农民较少有自主权,更多的时候只是听命于国家、社队的安排;而“包产到户”后,农民与国家、社队之间建立了“合同”关系,农民按照合同履行自己的义务,除此之外他们是自主和自由的。这种将农民与社队、国家关系建立在“契约”之上的做法,使农民的“个性”、“平等”和“独立”意识得以彰显。[11](p27)在这种情形下,人民公社体制的集中统一、行政命令式的管理方式,难以有效地对获得了经济自主权和主体性的农民和农村社会进行组织和管理;必须代之以新的治理机制,只是这种机制必须得与“自主性农村社会”相适应。

其次,“民主下乡”,以民主化方式重新整合乡村社会,是“拨乱反正”后,国家政治生活日益民主化在乡村社会的“投射”。20世纪70年代末,以结束“文革”和粉碎“四人帮”为标志,中国的政治发展史翻开了新的一页。在“拨乱反正”、检讨“过去”的过程中,国家的政治生活日益民主化,并强调在农村政策和工作中要尊重农民的经济利益和民主权利。1980年9月14日,中共中央召开省、市、自治区第一书记座谈会,会议指出党在农村的政策和工作,都要考虑农民的经济利益和尊重农民的民主权利,要将坚持党的领导和尊重社队的自主权统一起来,既要发扬民主又要善于引导;要将广大社队的自主权和加强社员的民主管理结合起来,充分发挥社员代表会议和各级管理委员会的职能,一切关系到社员利益的重大事项,包括建立生产责任制等,都要经过民主讨论,由集体做出决定。1981年6月27日,中国共产党十一届中央委员会第六次全体会议通过了《关于建国以来若干历史问题的决议》,提出在基层政权和基层社会中要逐步实现人民的直接民主,要努力发展各城乡企业中劳动群众对企业事务的民主管理。这里,“人民的直接民主”和“民主管理”被提到一个相当高度来认识。国家政治生活的这种民主化趋向,为村民自治的确立准备了良好的政治环境。

事实上,国家在推行村民自治之初,不仅肯定了它在治理乡村社会中的有效性,而且也十分强调其民主原则。1986年9月,在中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中就强调,村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年召开的中共十三大更是明确地强调“基层民主生活的制度化”,“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用。逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办”。1987年,彭真在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时发表了长篇讲话,其题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。该讲话表明了中央希望以民主的方式重新整合乡村社会、重构乡村秩序的动机。在该讲话中,彭真对于通过民主的方式重组农民做出具体的阐述。他首先指出,“实行基层群众自治,发展基层直接民主,既是宪法的规定,也是党的主张”。“通过群众自治,实行基层直接民主,早在1953年就提出来了”。“在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利。”“没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面的巩固的群众基础。”“至于说到群众的议政能力,这也要通过实践来锻炼、提高嘛。”“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践。”他还明确指出,“村民委员会是基层群众性自治组织,不是基层政权的‘腿’,乡、镇政权同它的关系是指导关系,不是领导关系。”要“把村民委员会同政府加以区别,使它真正成为基层群众性自治组织,依法办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护治安,向政府反映村民的意见、要求和提出建议。总之,涉及全村村民利益的事情,都依法由村民直接行使民主权利,按照民主集中制原则,自己决定,自己办理。”“办好村民委员会,实行村民自治,我们的社会主义民主进程就会加快,政府工作的很多困难会减少。”[12](p606-611)

总之,村民委员会作为基层群众性自治组织,实际是一种具有地域性和公共管理职能的国家基层组织单位。村民群众通过这一组织直接参与公共事务管理。村民委员会体现出自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织的性质,体现了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主原则精神,具有社会民主的特质。村民自治制度是在“政权下乡”和“政党下乡”过程中产生的,它是伴随“政权下乡”和“政党下乡”之后“民主下乡”的必然结果。它是在国家与社会分离过程中产生的,是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革;治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权,重新构造社会整合体系。以村民自治推行为主要内容的“民主下乡”,不仅是国家为适应农村经济体制变动后重建乡村社会治理机制的理性选择,也体现着国家以民主化方式重新整合分散化的农民、重构国家与农民之间联系的努力。

参考文献

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[5] 彭勃.乡村治理——国家介入与体制选择[M].北京:中国社会出版社,2002.

[6] 亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:三联书店出版社,1989.

[7] 吴理财.村民自治与国家政权建设[J].学习与探索,2002,(1).

[8] 杜润生. 杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京:人民出版社,2005.

[9] 傅伯言,汤乐毅,陈小青,等. 中国村官[M].广州:南方日报出版社,2004.

[10] 徐勇. “绿色崛起”与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较[J].学习与探索,2002,(4).

[11] 赵秀玲.村民自治通论[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[12] 彭真. 彭真文选[M].北京:人民出版社,1991.

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[1] 关于“现代国家建构”,徐勇教授做过深入的研究。参见徐勇:《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2003年第5期;徐勇:《“回归国家”与现代国家建构》,《东南学术》,2006年第4期。

[2] 这里的“地方权威”是指乡村社会的传统社会权威,“官僚化”亦可成为国家化或行政化。见张仲礼:《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》,上海社会科学院出版社1991年版。转引自:彭勃:《乡村治理——国家介入与体制选择》,中国社会出版社2002年版,第69页。

[3] 这种“赢利型经纪”,杜赞齐有时也用“贪婪经纪”或“掠夺经纪”来形容他们,主要是指那些被国家所利用的,但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员,也就是说,他们没有被正式纳入国家官僚体系之中。杜赞齐:《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社1994年版,第41页。

[4] 这个概念,是杜赞齐从克利福德·吉尔茨(Clifford Geertz)那里借用来的。根据吉尔茨的定义,“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。

[5] “全能主义”是由芝加哥大学邹谠先生提出来的一个概念,它用以来说明一些国家的威权政治的基本特性:政治权力可以随意侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面,在原则上它不受法律、道德、宗教和思想的限制。

作者: 黄辉祥 责编: 郭德海