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国家民族经济政策的波尾效应对边疆多民族地区发展影响研究

http://www.xjass.com  2012年12月17日 11:38:26 新疆哲学社会科学网

【专题名称】民族问题研究

【专 题 号】D5

【复印期号】2012年08期

【原文出处】《贵州大学学报:社会科学版》(贵阳)2012年2期第57~64页

【英文标题】A Study of the Bo-Wei Effect of the National Economic Policy for Ethnic Minorities on the Development of Multi-Ethnic Bordering Areas

【作者简介】李小平,云南大学 马列主义学院,云南 昆明 650091

李小平(1965-),男,云南麒麟人,云南大学2009级博士研究生。

【内容提要】 民族平等和民族繁荣是马克思主义解决民族问题的基本原则。新中国成立以来,党和国家在民族地区制定、实施了一系列的经济政策,特别是针对这些地区更是采取了特殊的优惠民族经济政策,促进了民族地区的发展和稳定。但在贯彻落实这些政策的过程中,由于政策管理者、政策受体以及政策执行环境等各种因素影响,导致政策在施行过程中出现了达不到预期目的、同一政策在同一时期的不同地区、同一政策在同一地区的不同时期施行的效果不一样等明显的政策“波尾效应”现象。本文以云南省普洱市为例,阐述了国家民族经济政策波尾效应对边疆民族地区发展的影响及其表现,剖析了产生“波尾效应”的原因,进而提出减轻和消除民族经济政策波尾效应的建议措施。

It is the basic principle of Marxism to solve the ethnic problems in order to maintain equality and prosperity for every nation. After new China was founded, the Communist Party of China and the central government have formulated and implemented a series of economic policies in the ethnic minority areas, especially the preferential policies, which have stimulated the development and stability of these particular ethnic minority areas. However, due to the varying factors concerned with the policy administrators, the subjects of the policies, and the environment during the implementing of these policies, sometimes there is clearly the bo-wei effect of the policy, e.g. the policy cannot produce the expected results, the same policy cannot be well implemented with the same effect at the same time in different areas, and the same policy carried out in the same area but at the different time cannot bring about the same effects. This paper takes Puer, Yunnan as an example to report the situation and the influence of the “bo-wei effect” on the development in the bordering ethnic areas. It analyzes the causative factors for the “bo-wei effect” and puts forward some suggestions to alleviate and remove its effect on ethnic economic policies.

【日 期】2012-01-10

【关 键 词】经济政策/民族地区/波尾效应/普洱市policies of economy; ethnic region; bo-wei effect; Puer city

中图分类号:F127.8  文献标识码:A  文章编号:1000-5099(2012)02-0057-08

民族平等和民族繁荣是马克思主义解决民族问题的基本原则。新中国成立以来,党和国家在民族地区制定、实施了一系列的经济政策,特别是针对这些地区更是采取了特殊的优惠民族经济政策,促进了民族地区的发展和稳定。但在贯彻落实这些政策的过程中,由于政策管理者(政策执行的干部基础)、政策受体(政策执行的群众基础)以及政策执行环境(政策执行的地理和基础条件)等各种因素影响,导致政策在施行过程中出现了达不到预期目的、同一政策在同一时期的不同地区、同一政策在同一地区的不同时期施行的效果不一样等明显的政策波尾效应现象。本文以普洱市为例,从边境多民族地区发展实际出发,通过总结党和国家在这一地区的政策和政策实施中出现波尾效应的现象研究,剖析了该现象产生的各种原因,提出了减少政策波尾效应的建议措施。本研究对于最大限度发挥边境多民族地区的资源优势和发展潜力,探索边境多民族地区经济社会实现跨越式发展的路子,促进边境多民族地区经济的跨越式发展等都具有重要意义。

一、波尾效应与经济政策波尾效应

(一)波尾效应

波是能量、信息的一种传递方式,它以振动的形式传播,质点并不随波而迁移。每一质点都以它的平衡位置为中心做振动,后一质点的振动总是滞后于前一质点的振动。波在传播过程中,除在真空中,否则是不可能维持它的振幅不变的。波在媒质中传播时,其所带的能量总会因某种机理或快或慢地转换成热能或其他形式的能量,从而不断衰弱,终至消失。我们把波遇到阻力出现能量衰减或转换的现象,称为波尾现象,过程称为“波尾效应”。

(二)经济政策波尾效应

政策在贯彻执行过程中,其影响力、作用效果随政策执行区域、时间、作用对象的不同,而呈现出逐渐弱化或消失的现象,我们称之为政策的波尾现象或波尾效应,把经济政策在施行中产生的政策波尾效应,称之为经济政策的波尾效应。由于受政策制定时的时代主题(政策的区域指向和产业指向)、政策管理者(政策执行的干部基础)、政策受体(政策执行的群众基础)以及政策执行环境(政策执行的地理和基础条件)等各种因素影响,同一政策在不同的历史时期、不同地区、不同受体、不同执行者等因素的影响下,将会产生不同的施行效果。这些政策的施行效果像波的能量衰减或转换一样,其对经济社会发展的影响逐渐衰弱,甚至消失,达不到政策制定时的预期效果,影响到政策施行目标的实现,因而产生政策的波尾效应。

(三)产生政策波尾效应的理论分析

任何一项政策都有它特定的施行范围、对象、实施主体、施行期限、目标和内容。政府根据各个区域的差异和区域所存在的问题,会制定一些针对性强、旨在促进资源优化配置、促进区域经济发展、协调区域关系的一系列区域政策,包括一些区域经济政策。区域经济政策是运用经济手段解决区域问题与协调区域利益矛盾的主要工具,它的施行效果往往受政治、社会、技术、人口、文化、环境与资源等多方面因素的影响较大。

在一定时期,各个国家都会根据内部条件与外部环境来确定国家的宏观社会经济发展目标,制定区域战略,以此来指导国家的经济、人口和环境发展。在市场机制作用下,资源要素总是流向回报率较高的部门或地区,因而常导致公平与效率的相悖,政府就通过采取制定和施行一些强制性的措施即区域政策来“补偿”市场的失灵。政府的任何干预都会导致利益的空间转移,也就是说,不论是宏观经济政策、微观经济政策还是外贸政策与产业政策,虽然这些政策并没有明确的空间指向,但在施行过程中,由于各种因素的影响,它会导致部分人力、智力、物力和财力自然地向某些地区、某些领域倾斜,使得资源配置不平均,从而在得到资源较多的地区和领域,政策产生了红利效应,而相对于其他得到资源较少的地区和领域,就出现了政策的波尾效应。

从区域经济政策的系统性和综合性来看,政策必须具有广泛的实施基础、施行范围。由于各个国家、地区之间的经济发展条件、存在问题以及各个发展阶段是千差万别的,其系统性和综合性决定了该项政策的针对性,区域经济政策的适应性、针对性的强弱,决定了该项政策的施行效果会有差距。同时,区域经济运行的目标之一是保持健康、持续、稳定的增长,就必然要求区域经济政策具有持续性,尤其是关系到区域经济发展大局的政策。区域经济政策的不断变异,缺乏持续性,必然导致区域经济主体行为的失衡,使区域经济运行出现大的波动,产生政策的波尾效应现象。

从区域经济政策具有地域性和地方性特点,政策适用区域的自然资源禀赋、社会经济历史基础、生产力发展水平决定了政策解决的问题不同,发展的重点不同,使用的范围也不同,如果政策适用范围太广,则其切合地方实际的程度就会打折扣,产生的效果也会打折扣,这就是波尾现象。同等权利对较发达的区域而言比落后区域更有效,因为发展水平较高的区域具有更多的手段和资源,这样同一政策在发达地区与落后地区产生的效果就不一样,这就产生了政策的波尾效应。例如,大家都期望得到更多的资金支持来发展经济,由于紧缩货币政策的施行,对经济过热区域而言,难以得到更多的资金支持,政策可能产生了波尾效应;而对于原先资金不足的区域而言,部分资金从资金过热区流到自己这里,却产生了政策的红利效应。又如:鼓励支持私营企业发展的政策,对私营企业集中的地区,将会产生显著的政策红利,而私营企业少的地区,政策的红利就会减少,甚至几乎没有,这样,政策的红利在不断缩小,呈现出波尾现象。

二、我国在民族地区施行的民族经济政策回顾

我国是一个多民族的社会主义国家,许多少数民族居住在山区、高原、牧区和森林地区,地域广阔,人口稀少。加快少数民族和民族地区经济社会发展是我国现阶段民族工作的主要任务,也是解决民族问题的根本途径。建国以来,党和国家始终坚持以马列主义的民族理论为指导,立足于中国国情,立足于民族地区实际,为缩短中西部地区与东部沿海发达地区、民族地区与非民族地区之间的差距,扶持发展民族地区经济,改变民族地区贫困落后状态,提高各民族人民的实际生活水平制定和施行了大量的优惠政策来促进民族地区的发展。特别是改革开放以来,针对民族地区经济社会的发展,国家更是制定和施行了一系列经济优惠政策:对温饱问题尚未解决的民族地区减免农牧业税、对少数民族贫困地区给予农用物资分配比例照顾、对少数民族贫困地区民族贸易企业给予低息、低税、价格补贴照顾等。在对外贸易方面也给予支持:对内蒙古、广西、新疆、西藏、宁夏5个自治区和青海、云南、贵州3个民族省外汇留成比例作了特殊照顾,对有困难的民族地区对外贸易给予额度外汇补助,实行沿边开放政策;90年代又进一步确定由经济发达的九个省市及计划单列市分别支援帮扶10个省区的贫困地区发展经济。特别是1986年,国家正式成立了专门扶贫机构,确定了开发式扶贫方针,确定了划分贫困县的标准,划定了国家级贫困县,1994年,国家又启动“八七”扶贫攻坚计划,国家级贫困县增至592个。2001年,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》出台,增加了中西部地区的贫困县数量,将国家级贫困县改为扶贫开发重点县,并确定247个中央单位定点帮扶447个国家扶贫开发工作重点县。在2011年全国定点扶贫工作会议上,中央明确了新的国家扶贫标准,要通过各种措施,深入推进扶贫开发,扎实做好新阶段扶贫开发工作,对维护人民根本利益、巩固党的执政基础、确保国家长治久安、实现全面建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标。

这些政策和措施的施行,促进了民族地区的发展,改善了少数民族群众的生产、生活条件,客观上促进了民族地区的经济社会发展,维护了民族团结和边疆稳定。但是,由于历史脱胎差异,发展基础不同,人口素质不同等因素的影响,经济政策在民族地区施行的效果也不一样。在相当一部分民族地区,尤其是在欠发达的边疆民族地区,这些政策施行效果并不理想,呈现出同一政策在不同时期、不同地区,不同政策在同一时期、同一地区产生的效果完全不一样,政策施行效果逐渐减弱的现象,产生了经济政策在民族地区的波尾效应现象,区域经济政策的功能未得到充分体现。有些政策尽管施行效果不错,但由于缺乏可持续性,目前已停止施行,影响到政策红利的进一步产生。如:对温饱问题尚未解决的民族地区减免农牧业税政策,从1985开始,到1989年就停止施行。有些政策未充分考虑到政策的地域性、地方性和动态性,政策的实施效果不理想,政策效果发挥不出来。

三、经济政策波尾效应在边疆民族地区发展中的表现:以普洱为例

集边疆、民族、山区、贫困为一体的普洱市,地处滇西南,山区面积占国土总面积的98.3%。全市辖9县和1区,其中8个县是国家重点扶持县、9个民族自治县。全市有汉、哈尼、彝、拉祜、佤、傣等14个世居民族,其中少数民族人口占全市总人口的61.01%;澜沧是全国唯一的拉祜族自治县,墨江是全国唯一的哈尼族自治县。如何利用好中央优惠政策,减小波尾效应,发展民族地区经济对普洱来说就显得尤为重要。建国以来,尤其是改革开放以来,通过国家、省各种政策在普洱的施行,普洱经济实力显著增强、发展基础更加坚实、产业培植成效显著、改革开放成果丰硕、社会发展和谐共进,2011年底,全市生产总值达到301.2亿元,财政总收入达到63.8亿元,地方财政一般预算收人达到39.3亿元,地方财政一般预算支出达到145.7亿元,城镇居民人均可支配收人达到14877元,农民人均纯收入达到4338元。仅“十一五”期间就累计兑现各种惠农补贴15.8亿元,全市194.1万人次中小学生享受义务教育阶段“两免一补”政策,1.8万名中等职业教育学生享受国家助学金。从政策的施行效果看,在有些政策产生政策红利的同时,有些政策也产生了波尾效应,一定程度上影响了当地经济社会的发展步伐。

(一)产业发展政策的波尾效应表现

由于政策管理者、政策受体、政策执行环境等因素的影响,在落实中央和云南省关于鼓励、支持民营经济发展的有关政策时,普洱普遍存在着“起步慢、刹车快”的情况。例如,国家针对非公企业发展出台了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体经济等非公有制经济发展的若干意见》等鼓励政策,云南省每年也安排了2000万元的省级财政专项资金扶持非公经济发展,但由于银行业金融机构运行方式、政策导向与发展非公经济的政策措施不同步,当地非公企业规模小,达不到扶持的标准要求,企业贷款融资的难度大,市级财政配套困难等因素影响,导致这些产业发展政策在施行中未能完全发挥出应有的效果,政策施行效果出现波尾现象。又如关于集成电路生产企业、封装企业税收优惠政策,由于受经济发展、地域、区位等因素制约,当地暂无条件发展此类企业,也无企业享受此类优惠政策,也就谈不上产生了多少政策效益。

(二)财政转移支付政策的波尾效应表现

财政转移支付制度的建立和“兴边富民”工程的实施,提高了中西部地区提供公共服务的能力,使全体人民共享改革发展的成果。而1994年分税制体制改革和2002年的所得税分享制度改革,采取“一刀切”的做法,民族地区未很好地享受到政策照顾。在西部大开发政策中,无论是在税收分享还是在税收返还政策方面,都未对西部特定地区给予特殊的倾斜政策支持。由于上级财力性转移支付特别是一般性转移支付规模偏小,导致其调节财力均等化的作用有限。一些支出项目,事权在地方,财权在上级财政,一些可由上级财政负担的支出却转由下级财政承担,这种情况较为突出。从普洱市来看,边境稳定、边境疫情防控、禁毒防艾、民族事务、生态保护、社会保障等这些大事,在一定程度上分去了地方用于经济建设、民生工程的大量行政资源和人力、物力、财力,造成地方进一步发展的困难,影响了民族地方创造更多地发展条件的能力。

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(三)税收政策的波尾效应表现

增值税退还审批环节多,退付不及时;西部大开发税收优惠政策期限短,对可享受税收优惠政策的国家鼓励类产业、产品和技术目录以及产业结构调整指导目录5年才修改,其对产业结构调整所起作用滞后。同时,西部地区离全国市场距离遥远,经营环境较差,基础设施不完善,环保和资源节约意识相对薄弱,企业盈利能力普遍较弱,能享受到企业所得税优惠政策的企业不多。西部大开发政策对民族地区,特别是中西部地区给予了一系列的国税税收优惠政策,自2008年起实施《企业所得税法》及实施条例后,它们就成了过渡期税收优惠政策,云南省暂执行至2011年。在民族贸易企业税收优惠政策上,普洱市无一户企业享受优惠。非公经济税收优惠政策,自2008年起实施《企业所得税法》及实施条例后,很多优惠政策都停止或快停止执行。就连民族自治地方企业所得税优惠政策,除税法确定统一的税收优惠政策外,地方政府基本没有自行确定的减免税权,民族自治地方可以决定减征或者免征的权限也仅限于属于地方分享的部分,而自治州、自治县只能按应缴税款16%的比例决定减免税权,比例太低,金额较小,效果不明显。因此,从税收政策来讲,由于政策执行的区域指向、产业指向、政策的执行环境、政策执行的受体等因素的影响,其对当地经济社会发展的影响也不一样,有的作用效果已经消失。

(四)农村信用社优惠政策及其他金融政策的波尾效应表现

部分金融优惠政策没有连续施行,对金融企业和其他企业的发展支撑作用减弱。以农村信用社优惠政策为例,国家对农村信用社所得税优惠政策已于2009年到期,从2010年起对农村信用社恢复征收企业所得税。从金融业发展政策看,中小企业融资难的问题未得到根本性解决。民族贸易和民族用品生产贷款优惠利率政策,一定程度上减少了企业的贷款利息负担,但优惠利率贷款期限仅为一年,不能满足企业资金周转需求;且民族贸易企业规模普遍偏小,多数企业难以达到享受税收优惠政策的“少数民族生产生活用品销售额占企业全部销售额20%的比例”要求,政策红利效应也难以有效发挥。国有商业银行贷款审批权限过度集中,贷款审批程序较为严格且复杂,审批时间长,民贸和民品企业申请优惠利率贷款的主动性不强。鼓励创业的“贷免扶补”政策,解决了创业者的部门原始积累,十分有利于地方经济的活跃,但由于创业者在创业初期难以产生效益,创业者偿还贷款的难度很大,积累不快。

(五)4万亿经济刺激计划的波尾效应表现

2008年国家提出了4万亿经济刺激计划。为了挤上这4万亿的经济列车,各地政府都期望能多申请项目和资金。据不完全统计,云南省也组织实施了9287项重大项目,争取到中央投资320.34亿元,省级配套经费83.88亿元。由于中央的每个项目都需要地方配套,地方配套资金缺口很大,加上项目储备不足、人才不足、基础设施建设不配套等因素的影响,普洱市在这个刺激计划中,从争取到的项目数来看,只有655项,云南省争取到的项目数的7.05%;从争取到的经费看,中央支持资金只有14.50亿元,占云南省争取到的资金的4.52%,仅占4万亿的O.036%。

可见,尽管机遇就在面前,但由于边疆民族地区暂时达不到争取和执行该项政策所需条件,对某一项政策实效而言,边疆民族地区得到的支持微乎其微,政策的波尾效应非常明显。

另外,国家扶持无论是财政、金融、贸易等政策,还是扶贫、资源、产业等政策的贯彻执行,均倾向于单纯的经济扶贫,国家实施西部大开发、兴边富民等促进边疆民族地区发展的战略举措,主要是整合项目资金,突出重点,发挥好资金的使用效益。这些战略举措缺少专项项目资金,与边疆民族地区的干部群众的期盼还有一定差距。尽管国家高度重视边疆民族地区发展,加大了项目资金倾斜力度,出台了相关的政策措施,但由于边疆民族地区的财政都十分困难,按规定需要地方配套的资金难以足额到位,加之部分项目单项补助偏低,严重影响项目的争取和实施。

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四、国家经济政策波尾效应成因探讨

通过国家经济政策波尾效应对普洱民族地区经济发展的影响探索,可以看出,波尾效应产生的原因很复杂。产生经济政策波尾效应,既有主观上的原因,也有客观上的原因,现归纳如下,主要有以下几点:

(一)民族经济政策制定的时代主题(区域指向和产业指向),是产生波尾效果的根本原因

政策的制定,受时代主题(区域指向和产业指向)的影响较大。在一定时期,各个国家都会根据内部条件与外部环境确定国家的宏观社会经济发展目标,从一般意义上说,政府对社会经济生活的任何形式的干预都具有一定的地域意义,会导致利益的空间转移。不论是宏观经济政策、微观经济政策还是外贸政策与产业政策,尽管没有明确的空间指向,但从结果来看其影响肯定存在空间差异。1949—1957年,国家最重要的任务是逐步改变旧中国的经济建设布局,重工业建设重点转向内地。“大跃进”和国民经济调整时期(1958年—1965年),主观愿望代替了实事求是,民族地区的国民经济特别是农牧业生产受到严重损失。“文化大革命”和两年徘徊时期(1966年—1978年)打乱了国民经济发展的正常进程。政治动乱的升级把国民经济引入困境,少数民族地区的经济建设特别是农牧业生产遭受了严重的损失。致使民族地区的经济建设在1976年—1978年间仍在徘徊,没有走出低谷。十一届三中全会以后,全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来。改革开放30年,是少数民族地区发展最快的30年。但从1979年到1992年边境战事不断,云南大部分地方以维稳为第一要事,无暇顾及重大项目建设。自90年代中期以来,随着市场经济的逐步完善,一些具有明显计划经济时代特征的政策在市场经济大潮中逐渐被弱化。进入新世纪,国家发展的主题是缩短东西部间的差距,深入实施西部大开发战略。可以说,同一项政策,其制定的时代背景,就先天决定了它的区域指向和产业指向。而对于不属于该项政策区域指向和产业指向范围内的地区和产业,政策产生的积极效果就会减弱,甚至消失。边疆民族地区的主题由于各种因素的影响,赶不上国家层面的主题转化,要慢上一拍,总是赶上每个主题的末尾,国家层面的主题要结束了,边疆民族地区才开始这个主题。

(二)政策管理者(干部基础)的主观影响,是产生波尾效应的重要原因

除了客观上边疆民族地区的主题滞后于国家主题外,主观上边疆民族地区的干部对政策的理解和执行也要慢上一拍。影响政策执行效果的因素很多,其中最关键的是政策制定者、制定过程,政策具体执行者、执行过程等。政策制定者的学识、立场、观点、经历、经验等都是决定政策实施效果的重要因素。另外,政策执行干部对政策的理解和执行,也将影响到政策的执行效果。政策执行者的学识、观点、经历、经验和看法等,将会影响到他们对政策执行条件、具体内容、执行方式、处理问题的能力等,影响到执行效果。边疆民族地区广大干部群众由于受教育程度偏低、消息闭塞、处理问题经验不够丰富等,导致对贯彻落实民族经济政策同本地区、本部门的实际工作有机结合做的不到位、不彻底,未能用好、用足、用活政策,致使政策产生波尾效应。

(三)政策实施环境的影响,是产生波尾效应大小的决定因素

边疆民族地区的现实条件也制约了政策红利在该地区的实现。我国幅员辽阔,东西部地区、民族地区间经济发展情况差异大,为政策的实施所提供的环境和条件也不一样,产生的政策红利也不一样。同一政策,由于东部地区基础条件优于中西部地区,其在吸引外来资金和人才等方面远不能与东部地区相比,导致资金和人才都优先流向东部地区,在东部地区形成典型的人口红利和发展红利。此外,我国的经济政策大都是在计划经济体制下建立的,随着社会主义市场经济体制的建立,一些通过依靠中央权威、运用行政命令手段、以“输血”扶持方式为特征建立起来的经济政策,已不适应当前民族地区发展的实际情况和市场经济的要求,不能充分调动各方积极因素,共同促进民族地区发展的积极性。另外,民族地区由于文化科技落后和劳动者素质低、创新能力弱,无法完全满足政策实施所需要具备的各种条件。这样,政策就产生了波尾现象。

(四)政出多门的政策产生机制,是产生波尾效应的主要因素

我国的经济政策往往政出多门,各为其政,在执行过程中,又缺乏有效的协调沟通和监督机制,容易出现“齐抓共管”或都不管的现象。由于民族经济政策管理者之间存在利益差别,其执行中偏离政策目标的现象也时有发生。近年来出台的部分民族特殊政策,忽略了文件的执行主体,以致在实际工作中经常出现政策文件颁发以后,应该由哪个具体单位或具体行为人负责协调和落实,并没有明确规定,这就造成了民族政策在贯彻落实过程中缺乏有效的协调和配合,常常出现相互扯皮、推诿的现象。由于政策执行主体不明晰,缺少强制保障,以及监督管理不健全,这就在无形中淡化了民族经济政策的严肃性和有效性。

五、减少民族经济政策波尾效应的措施建议

从民族地区经济发展的实践来看,有很多适时跟进的阶段性政策起到了明显的效果,但是也有一些问题值得引起高度重视。毫无疑问,波尾效应的产生不利于边疆民族地区经济的发展,相反还将增加其发展的成本和压力,更加重对政府财政的依赖,不利于经济社会的可持续发展。根据前述对政策波尾效应产生原因的分析,可以通过积极响应国家相关政策,采取有效举措,及时出台配套政策,加大政府执行力度等措施,来降低乃至消除边疆民族地区的波尾效应,促进边疆民族地区经济发展,提高民族地区人民的生活水平,经济权利得到充分的保障,彻底消除不稳定的因素,使我国各民族经济社会实现真正的共同繁荣。

(一)深刻领会国家层面的政策,把准国家层面的主题,并找到与地区经济社会发展的结合点

根据区域经济政策的适应性、针对性、协调性、地域性、地方性、系统性、综合性、动态性和持续性等特征,加深对区域经济政策的理解和把握,深刻领会国家层面的政策,把准国家层面的主题,根据区域内自然资源禀赋、社会经济历史基础、生产力发展水平的情况差异,找准结合点,充分利用好政策带来的机遇,解决好区域经济发展过程中出现的目标冲突和利益矛盾。以深化改革,作为西部民族地区开发的动力,加快和完善社会主义市场经济体制,注重经济质量、经济效益和经济竞争力的提高,依靠体制创新和科技创新等实现跨越式发展。民族地区政府应该建立完善的间接调控体系,重视民族地区的自我造血功能,以追求低投入、高产出的经济模式为目标,在充分理解国家经济政策的基础上,结合自身实际,出台一些系统的集约型经济政策,使民族地区政府职能进一步转变、使民族地区经济得到较大的发展。

(二)提高各级干部素质的能力,增强谋发展的本领,创造性地利用国家政策为本地区经济社会发展服务

充分发挥政策的影响力,尽量降低其波尾效应,制定正确的政策只是第一步,其影响的充分发挥,最重要的还是执行和宣传。国家政策制定出来,影响其执行效果的因素,最关键的就是政策的具体执行者、执行过程等。执行政策的各级干部不仅要具备较高的综合素质,还要有很强的执行力。政策执行者的学识、观点、经历、经验和看法等,将会影响到他们对政策执行条件、具体内容、执行方式、遇到问题的处理等。另外,提高劳动者素质也是减少政策波尾现象的要求。正如邓小平同志指出的“我们国家国力的强弱,经济发展后劲的大小,越来越取决于劳动者的素质”,只有劳动者素质提高了,他们才能领会好政策,执行好政策。从政治、理论素质的提高入手,加强学习党的政策,深入研究党的政策工作、历史,通过培训学习完善各级干部的政治、理论素质;其次,建立干部竞争机制,通过公开选拔和竞争上岗的方式选拔优秀干部,同时创造交流和锻炼的机会,让更多的干部尤其是年轻干部真正得到自身素质和能力提升,让他们能够用好、用足、用活政策。

(三)加大边疆民族地区基础设施建设,逐步消除发展中的瓶颈制约,为边疆民族地区创造一个良好的发展环境

经济发展与基础设施水平是正相关关系,边疆民族地区由于受客观因素制约,基础设施仍然落后,经济总量低,发展缓慢,基础设施供给不足与边疆民族地区经济发展和人民生活水平对基础设施日益增长的需求之间的矛盾越来越剧烈。俗话说:“要想富,先修路”。这句话无疑从道路基础设施这一层面说明了基础设施在经济发展中的重要性。当前边疆民族地区应紧紧抓住国家实施新一轮西部大开发的机遇,在不脱离现有经济条件(人力、物力、财力)的前提下,发挥政府的引导作用,加快基础设施建设速度,加大建设规模,适度超前发展,增强民族地区对资金和人才的吸引力。

(四)在中央和省级层面的政策中真正取消边疆民族地区的市级和县级配套

经济政策在推动边疆民族地区经济发展中发挥了重要作用,但也存在不少问题。如:市级、县级财政资金配套政策,中央与地方政府拨款和配套的比例西部地区虽然优于中、东部地区,但现实中由于各个地方财政状况不同,一些地方出现配套资金过高,项目难以落实的问题,边疆民族地区尤为突出。作为弱势的边疆民族地区,国家应从民族地区实际情况出发,防止“一刀切”,根据地方财政收入标准,对边疆民族地区申报实施的项目,降低或取消县级乃至市级的资金配套要求。

(五)对于一些有利于边疆民族地区发展的政策,可以适当延后执行期

针对一些政策执行期短,刚刚产生效果就被终止执行,政策的红利效应并未充分显现;而有些政策,实施效果很好,民族地区也希望继续执行下去。国家在制定边疆民族地区发展政策的时候,应考虑建立完善的保障机制,确保政策的稳定性、灵活性,合理地制定执行期,或延长其执行期,以解决政策在落实到边疆民族地区过程中的时滞问题,使它们的政策红利充分发挥出来,从而真正消除政策波尾效应对边疆民族地区发展的影响。

以上措施都不是孤立的,只有采取多种措施,才能更好地克服政策的波尾效应,缩短民族地区与东部发达省区间、民族地区间存在的差距,确保民族团结、边境稳定、社会繁荣。

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稿源: 从大书报资料中心 作者: 李小平 责编: 张萍