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[国研专稿]江苏省促进区域协调发展的经验值得借鉴

http://www.xjass.com  2012年07月06日 11:11:20 新疆哲学社会科学网

内容摘要:江苏作为东部地区经济较发达的省份,一个较为突出的现象就是明显的区域差异,即苏南、苏北、苏中差距很大。为此,江苏加大统筹力度,提出实施区域共同发展战略,加大对苏北发展的政策支持力度,深入推进产业、财政、科技和劳动力“四项转移”及南北共建开发园区,建立“五方挂钩”制度,促进苏北振兴、苏中崛起、苏南提升,从而进一步增强了三大区域发展的协调性,为全省发展拓展了新的空间、增添了新的动力。

关键词:区域协调发展,经验,江苏省

我国地域辽阔,地区之间的发展很不平衡,20世纪90年代以来,党中央、国务院高度重视,相继出台一系列区域协调发展战略和政策,极大地促进了区域平衡与协调发展。省级行政区域内部地区之间发展不平衡问题仍然突出,如何解决这一问题,需要采取针对性措施。近年来,江苏省委、省政府针对苏南、苏中、苏北区域发展不平衡问题采取了一系列举措,积累了许多解决区域不平衡问题的成功经验,成效显著,值得借鉴。

一、主要经验

(一)“实施区域共同发展战略,与时俱进赋予新的内涵”,是江苏省区域协调发展成就卓著的根本保证和重要前提

早在1994年,江苏省委、省政府就提出“区域共同发展战略”,作为全省实施现代化建设第三步战略部署的重要组成部分。特别是进入新世纪以来,江苏省委、省政府加大区域协调发展的力度,多次召开区域发展协调会议,提出了“提升苏南发展水平,促进苏中快速崛起,发挥苏北后发优势”的分类指导方针,明确协调发展的战略目标,并成为江苏省几届领导班子长抓不懈的政务之一。多年来,全省围绕这一大战略实施,相继出台了三十多个配套文件,在思想上统一认识,在行动上制定具体措施,在工作中明确目标任务,在方法上注重务实,在机制上大胆创新,从而使这一战略实施落到了实处。

(二)“合作共建园区,建立健全以政府推动、市场驱动为主的合作共建机制”,是江苏省区域协调发展的创新举措和示范成果

如何由简单帮扶变为互利双赢,从而建立一个长效机制?2006开始,江苏省出台了鼓励苏南开发区与苏北开发区紧密挂钩,共建工业园区的政策。这是在新形势下深化南北合作的重要举措,既有利于苏北“筑巢引凤”,加快工业化进程,又有利于苏南“腾笼换鸟”,加快产业升级。共建园区采取政府引导、企业参与、项目支撑的方式。政府层面加强引导和服务,企业类型从劳动密集型、资源互补型扩大到高科技型、高附加值型企业,项目范围扩大到设施共建、产业转移、劳务合作、干部交流、人才培训、科技旅游等多个领域。共建园区先在有条件的地方试点,然后逐步推开。为了发挥示范效应,首先选择最富庶的苏州与最贫穷的宿迁结对共建“苏州宿迁工业园”。苏州工业园一方面投入巨额资金,一方面向宿迁派遣了30人的管理队伍,支持组建园区管理委员会等机构,并对宿迁市的政府官员进行培训,传授苏州工业园的先进管理理念,使宿迁政府官员能为企业提供更完善周到的服务。随后,“江宁—淮阴”、“无锡新区—新沂”等首批10个南北共建工业园区在苏北拔地而起。共建园区的管理体制以苏南的模式为主,苏北侧重提供良好的外部环境。截至2011年上半年,共建园区已达27个。

(三)“采取产业、财政、科技、劳动力四项转移制度,扶持苏北政策的含金量一年比一年高”,是江苏省区域协调发展的牢固基石

1.在产业转移方面。鼓励和引导省内外发达地区资本到苏北创办科技含量高、经济效益好、吸纳劳动力多的企业(项目),支持苏北工业经济转型升级,支持新能源产业加快发展,加快淘汰本地落后产能,严防外地落后产能向苏北转移,坚决防止污染转移。支持苏北农业现代化建设,扶持工业和各类资本在苏北投资发展农产品加工业和物流项目。

2.在财政转移方面。省财政对苏北转移支付及其他各类补助逐年增加。从2008年起,地方个人所得税、城市维护建设税以及除罚没收入外的预算内非税收入增量,省不再集中,全额留给地方。继续对经济薄弱地区实行省集中收入全返政策,对省脱贫攻坚重点县新增收入省集中部分实行全额返还奖励。“十一五”以来,江苏省级对苏北的各项投入近1600亿元。

3.在科技转移方面。加快科技创新要素向苏北集聚。省级各类科技计划对苏北项目在同等条件下优先立项支持,省科技成果转化专项资金、省产学研联合创新资金和省科技基础设施建设计划对苏北进一步加大支持力度。重点建设连云港清洁能源创新产业园,加快万吨级高性能碳纤维制备技术研发与产业化。加强苏北省级实验室和研究院等研发机构建设,支持省内外高校在苏北设立研发基地。

4.在人才转移方面。鼓励、引导各类优秀人才向苏北地区流动。实施“高层次创新创业人才引进计划”和“企业博士集聚计划”,在同等条件下对苏北资助对象给予倾斜。分层分类抓好高层次企业经营管理人才的培训工作。培养造就一批有文化、懂技术、会经营的实用型人才,扩张实用人才队伍总量。组织省内千所义务教育阶段优质学校与苏北农村千所薄弱学校实行“校对校”结对帮扶、对口支教。

(四)“始终坚持市场取向,全方位培育市场主体,着力激发民营经济活力”,是江苏省区域协调发展的内生动力和活力所在

坚持政府推动与市场导向相结合,把经济工作的着力点更多地放到增强内生动力、发挥市场机制的基础性作用上来,更多地依靠市场配置资源,鼓励苏北地区充分利用国内外两种资源、两个市场,促进各类生产要素有序流动,在更大范围、更广领域、更高层次上参与国内外经济合作与竞争。

1.在壮大市场主体方面,支持苏北地区做大做强大型骨干企业,做优做精中小企业,建立多层次、多形式合作配套体系,不断完善产业组织结构,提高产业集中度。积极推进企业购并重组。严格遵循产业价值链构建规律,充分发挥市场机制的作用,积极支持优势企业通过出资控股、收购破产企业财产以及“债转股”等方式,对劣势企业实现市场状态下的购并重组。充分发挥政策引导作用,通过调整产业发展指导目录、市场准入门槛、产业空间布局以及其他必要措施,促进企业兼并,加速淘汰落后产能,转化低效、无效产能。积极发展企业战略联盟。根据产业链纵向延伸和工业与服务业、农业相互渗透的发展趋势,选择重点领域,支持骨干企业逐步建立起战略联盟,稳定供需关系。鼓励苏北企业开拓国际市场,组织、资助各类企业参加境内外各种经贸活动。

2.在发展民营经济方面,采取更加宽松的政策,更加灵活的方式,更加有效的措施,积极支持民众创业,支持外出务工经商人员返乡创业,继续吸引外地各类企业到苏北投资创业,着力把民营体经济培育成为新的经济增长点和地方财政的重点来源。

(五)“对苏北实施土地、金融、税费等优惠政策”,是江苏省激发区域发展潜能和引导区域合理发展的重要手段

1.在土地方面,对苏北地区引进的重大产业项目,适当放宽条件、降低门槛,优先安排省“点供”用地指标;对于南北共建园区的用地指标给予优先供应。支持苏北五市开展城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点,在安排挂钩控制规模时向苏北倾斜,推进挂钩试点由“先建后拆”向“先拆后建”转变。

2.在金融方面,支持金融资源向苏北延伸,对苏北地区投放贷款增速超过全省平均增速的银行业金融机构,由省财政给予一定奖励。鼓励金融机构到苏北设立分支机构,对省内金融机构到苏北增设网点或分支机构,每设一个县(市)级以上分支机构,由省财政给予一次性补贴100万元;银行业金融机构(不含村镇银行)每设一个县(市)级以下分支机构或营业网点,给予一次性补贴50万元。

3.在税费方面,切实减轻市县财政出口退税负担,从2008年起,对出口退税新增地方负担部分,市县负担比例由6%降为3.75%,省财政负担由1.5%提高到3.75%;对苏北省级以上开发区内符合国家产业政策、节约能源和环境保护规划要求的工业企业生产用电,年内落实电费综合补贴优惠政策。不符合国家产业政策、污染排放不达标的企业以及高耗能、高污染行业,不得享受电费综合补贴。

(六)“坚持不懈地实行‘五方挂钩’帮扶:苏南五市、省级机关、科研院所、大专院校、企事业单位加大对苏北发展的支持力度”,是江苏省区域协调发展的强有力的体制保障

省委、省政府建立“五方挂钩”制度以来,坚持每年向苏北派驻强有力的扶贫工作队,每年实施一大批帮扶项目。引导苏北的资源、成本、政策等优势与苏南的资本、技术、人才、管理以及开发区品牌等优势紧密地结合起来,通过园区对接、产业联动、梯度转移,实现南北优势互补、共同发展。制定激励措施,鼓励省级机关、省属企事业单位、苏南退(离)休专业技术人员和青年志愿者到苏北服务,安排有招商经验、项目资源的人才到苏北开发区、工业园区工作。省、市和苏南的县(市、区)都把扶贫开发资金列入年度财政预算,并随着财政收入的增长逐年增加。省、市、县各级党政机关都实行挂钩帮扶,省级机关和苏南市、县(市、区)重点挂钩帮扶苏北发展基础比较薄弱的县和部分困难乡镇。这种全方位、多层次、制度化的帮扶与合作格局,对加快苏北发展起到了重要的推动作用,成为促进区域共同发展行之有效的重要措施。

二、主要成效

(一)总体实力增强

全省区域协同发展水平明显提高,形成了江海联动、南北呼应,三大区域优势互补、竞相发展的格局,为全省经济社会全面发展增添新动力。2010年全省地区生产总值达到40903亿元,总量在全国排名第二,人均地区生产总值提高到7700美元,财政总收入11743亿元,其中地方一般预算收入4080亿元,社会消费品零售总额13482亿元,城镇居民人均可支配收入22944元,农村居民人均纯收入9118元,城镇登记失业率控制在3.5%以内,科技进步贡献率达54%,城镇化率达57%。

(二)苏中、苏北增长加快

2010年苏南、苏中、苏北地区分别实现生产总值24870.6亿元、7628.5亿元、8644.3亿元,比上年分别增长13.1%、13.2%、13.7%;规模以上工业增加值增长15.5%、15.4%、18.3%,工业用电量增长13.7%、13.8%、22.8%,社会消费品零售总额增长18.6%、18.6%、19.0%,进出口总额增长37.0%、37.7%、49.4%,其中出口增长35.6%、34.1%、44.2%,地方财政一般预算收入增长23.1%、34.8%、45.3%,城镇固定资产投资增长21.3%、22.7%、23.2%。苏北5市的GDP已占江苏全省的21.1%,财政总收入突破2000亿元,主要经济指标5年来连续高于全省和全国平均水平,其中有6个县2010年进入全国百强县。

(三)收入差距缩小

2010年苏南地区城镇居民人均可支配收入为27780元,比上年增长11.1%;苏中地区为20748元,增长12.3%;苏北地区为16020元,增长13.6%;区域间收入差距有所缩小:三地收入差距由2008年的1.82:1.32:1,缩小到2010年的1.73:1.30:1.其中收入水平最高的苏州市人均可支配收入是最低的宿迁市的2.38倍,相比2009年的2.44倍,2008的2.50倍,收入差距继续缩小。

三、几点启示

江苏省在区域协调发展方面不断开拓创新,积极探索区域协调发展的新途径、新模式,措施有力,为全国其他省市区提供了有益的启示。

(一)必须把区域协调发展作为重大战略进行部署

一个地区内部解决区域差异问题的关键所在,就是各级政府的高度重视。必须把握好区域经济发展差异的合理程度,为了避免区域经济发展差异长期扩大、过分悬殊等“马太效应”的影响,需要做好长期工作的思想准备。江苏不仅把促进区域协调发展作为重大战略进行部署,而且是近20年来长抓不懈、持之以恒的政务之一。

(二)必须因地制宜有效激发各地发展的内生动力

确立不同的发展模式与结构形态,走出各具特色的科学发展之路。江苏省着力从苏北、苏中、苏南的实际出发,注重把苏北资源、成本、政策等优势与苏南、苏中资本、技术、人才、管理以及开发区品牌等优势紧密地结合起来,实现南北中优势互补、共同发展,促进各地互利多赢。

(三)必须找准区域协调发展的突破口

江苏省明确指出了加快苏北发展的战略目标是:逐步缩小与全省平均水平的差距,关键是扶持落后地区经济全面发展。为此江苏选择了共建开发区作为突破口。从产业集聚和发展的规律看,共建开发区是推进产业转移的有效载体,也是实现优势互补的重要结合点。

(四)必须制定行之有效的政策并落到实处

坚持政府大力推动,企业积极参与,社会力量给予支持,充分调动各类市场主体的积极性,不仅要在财力物力上加强协调,而且要在项目、人才、技术、管理上大力支持。江苏省制定的“四项转移”与“五方挂钩”,以及金融税费等政策无疑是促进区域协调发展的“强心剂”。

(五)必须不断赋予区域协调发展新的内涵

近二十年来,江苏省不断开拓新的思路,寻找有效途径,从初期的扶贫到单个项目合作,从“四项转移”到共建园区,从南北挂钩到“城市联盟”,到目前上升到经济社会文化等各方面统筹协调,都进行了探索,区域协调发展内涵的深度和广度不断拓展,为全省区域协调发展创造了强大的生命力。

国务院发展研究中心“改革的重点领域及推进机制研究”课题组

课题总负责人:李伟

课题执行负责人:侯云春

课题协调人:侯永志 高世楫 宣晓伟

执笔:杨丛

稿源: 国研视点 2011年8月24日 作者: 国务院发展研究中心“改革的重点领域及推进机制研究”课题组(执笔:杨丛) 责编: 张萍