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自治区新阶段扶贫开发工作进展情况

http://www.xjass.com  2010年02月25日 12:08:13 新疆哲学社会科学网

    2009年5月31日

    2001年以来,在党中央、国务院的亲切关怀和自治区党委、自治区人民政府的正确领导下,在国家各部委以及社会各界的大力支持下,经过贫困地区各级党政和各族干部群众的共同努力,我区扶贫开发取得了显著成效,进入了形势最好的时期,《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(以下简称《纲要》)提出的目标任务有望如期实现。

    一、《纲要》实施进展顺利

    进入新阶段扶贫开发后,我区扶贫开发工作明确目标任务,创新思路机制,强化措施手段,取得了巨大成就,呈现出良好势头。主要表现在:

    (一)贫困地区经济又好又快发展。2008年与2000年相比,30个扶贫开发工作重点县生产总值由100.3亿元增加至330.4亿元,年均递增16.1%,比全区增速快1个百分点;一、二、三产业的比例由57:14:29调整为37:25:38,产业结构得到进一步优化和提升;地方财政收入由3.7亿元增加到19.7亿元,年均递增23.2%,比全区增速快0.8个百分点;农牧民人均纯收入由980元提高到2577元,增加1597元,年均递增12.8%,比全区增速快2.7个百分点。人均占有粮食保持在500公斤以上,粮食安全得到保障。

    (二)贫困程度进一步缓解。2001-2008年,我区累计稳定解决了232万贫困人口的温饱问题,纳入扶贫开发规划的贫困人口由329万人减少到97万人。据贫困监测,我区的贫困人口由2000年底的329万人减少到2008年底的85.7万人,两者基本一致。贫困地区农村居民恩格尔系数由2000年的0.67下降到2008年的0.51,贫困户拥有的财产增加,生活设施状况明显改善,农牧民贫困程度得到极大地缓解。

    (三)贫困地区基础设施明显改善。2001年以来,塔里木河农业灌排、环保二期、病险水库除险加固和节水灌溉工程、喀什——和田重点公路、喀什机场扩建等一批水利、交通、通信和能源等重大项目相继开工建设投产,增强了贫困地区大开发、大发展的基础。自治区各部门也积极加大对贫困地区的投入,贫困乡村基础设施发生了明显变化。据统计,八年间仅水利部门累计投入30个扶贫开发工作重点县的资金就达到38.7亿元,兴修3.5万公里防渗渠道、实施200万亩高效节水工程、改造250万亩中低产田。2008年与2000年相比,30个扶贫开发工作重点县行政村通公路比例由70%上升到91%,通电比例由79%上升到95%,通电话比例由61%上升到95%,通广播电视比例由80%上升到96%,按照每场电影20元的标准对南疆三地州、扶贫开发工作重点县、边境县的电影下乡进行补贴,实现了贫困村“一村一月放映一场电影”的目标。2004年,自治区启动实施了“扶贫抗震安居”工程,五年间完成贫困户抗震安居住房74.2万户,贫困户大都搬进了宽敞明亮的抗震安居房,贫困地区广大农牧民的生活质量有了进一步改善。

    (四)贫困地区社会事业建设全面展开。2001年以来,贫困地区的卫生、文化、教育、人口与计划生育等各项事业不断发展,贫困人民的文化生活、健康水平和全社会文明程度不断提高。通过完善新型农牧区合作医疗制度,实现了30个扶贫开发工作重点县新型农牧民合作医疗全覆盖,92%的农牧民患病能得到及时医治。贫困地区新建和维修村文化室1345所,新建和改造乡卫生院270座,村卫生室1922所;加强以碘缺乏病为主的地方病防控工作,在2000年未达到碘缺乏病控制目标的21个扶贫开发工作重点县,合格碘盐食用率达到了80%以上,8-10岁儿童甲状腺肿大率由26%降到了10%。在国家的大力支持下,自治区普及了九年制义务教育,率先对贫困地区中小学生实施“两免一补”政策,使全区农村所有贫困中小学生都能接受免费义务教育。贫困地区农村人口出生率、自然增长率分别由2001年的17.5‰和12.17‰下降到了2008年的16.79‰和11.78‰。

    (五)贫困地区生态环境建设取得成效。2001年以来,贫困地区的生态环境保护和治理取得重要进展,特别是实施塔里木河综合治理、退耕还林、退牧还草、三北防护林和其它生态建设等项目,局部地区生态环境和人居环境明显改善,为实现可持续发展奠定了坚实的基础,贫困户也得到了实惠。截止目前,塔里木河综合治理项目已经投入资金30.5亿元,覆盖了10个扶贫开发工作重点县,受益农户33.2万户,其中贫困户12.4万户;退耕还林项目投入资金8.5亿元,覆盖了29个扶贫开发工作重点县,受益农户22.2万户,其中贫困户13.9万户;退牧还草投入资金3.8亿元,覆盖了11个扶贫开发工作重点县,受益农户4.9万户,其中贫困户2.1万户;三北防护林投入资金2.5亿元,覆盖了29个扶贫开发工作重点县,受益农户52.7万户,其中贫困户30.6万户。

    (六)扶贫开发重点工作扎实推进。我们坚持开发式扶贫方针不改变,行之有效的政策措施不动摇、推进扶贫工作力度不削弱,着力于思路调整、工作转型、能力建设,不断提升扶贫开发水平。

    1、整村推进不断深入。到2008年底,全区有2323个扶贫开发工作重点村基本达到整村推进验收标准,占扶贫开发工作重点村总数的64%。其中有54个“三个确保”扶贫开发重点村达到了整村推进验收标准,占国家确认的“三个确保”扶贫开发重点村的45%。

    2、产业化扶贫卓有成效。2001-2008年,通过实施扶贫项目,为贫困户建大棚17万座、青贮窖4.9万座、棚圈7.2万座,购置地毯架和编织机2.1万部,新定植林果383.7万亩、嫁接改造308.8万亩,特色经济作物面积170万亩,购置大小畜207.7万头(只)、家禽816.2万只。认定扶贫龙头企业128家,拉动贫困地区特色优势产业发展,辐射和带动39.8万户,初步形成了“户有增收项目、村有主导产业、县有龙头企业”的产业化扶贫格局。

    3、劳动力转移培训进一步加强。累计完成实用技术培训405.4万人(次)、职业技能培训105.7万人(次),转移60万人。

    4、移民扶贫工程稳步推进。坚持自愿的原则,量力而行,采取多种形式,有组织、有计划、分阶段地进行移民扶贫,确保搬的出来、稳的下来、富的起来,累计搬迁4.2万户、20.2万人,其中集中搬迁2.8万户、13.8万人,插花搬迁0.98万户、4.5万人,其它搬迁0.42万户、1.9万人。

    5、各项试点工作有序开展。一是开展集中连片和整乡推进试点,对发展支柱产业、改善村容村貌、提高社会服务水平、加强资金整合机制进行了有效探索,取得显著成效。二是实施阿合奇县边境扶贫试点工作,集中建设了一批扶贫重点工程,重点解决边境民生问题,建构产业发展框架,扭转了农民人均纯收入负增长趋势,推动了县域经济发展,初步实现“村变、户变、边境一线变”的目标,积累了“立足民生、发展产业、安边兴县、以村带城”的边境扶贫经验。三是在改革扶贫贴息贷款管理体制的同时,开展“贫困村村级互助资金”试点,建立“穷人银行”,为贫困地区金融服务注入了活力,广受贫困群众欢迎。部分县还以自筹、捐款等方式,建立扶贫基金,与村级发展互助资金相融合,实现了统一管理、优势互补,为全区乡村微型金融服务提供了成功蓝本。

    二、《纲要》实施以来的主要政策措施及效果

    《纲要》实施以来,我区以科学发展观为指导,坚持开发式扶贫方针,认真落实政策措施,努力创新机制体制,积极探索新模式新路子,不断提高扶贫开发的水平和整体效益。

    (一)加强扶贫工作体制建设坚持扶贫开发“四个到省”管理体制,扶贫资金一律由自治区人民政府统一安排,由自治区扶贫开发领导小组具体负责,组织各有关部门规划和实施项目,检查、落实和考核,资金使用效率大为提高;坚持并完善《纲要》提出的“区负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”分级负责制,增加了对地州一级的要求,强化了地州的责任,形成了切合我区实际的“区负总责、地州统揽、县抓落实、工作到村、扶贫到户”分级负责制;实行“四个到县”,任务到县、项目到县、责任到县、考核到县,把扶贫资金落实到重点村、贫困户;实行扶贫开发党政“一把手”负责制,把扶贫开发的效果作为重要依据,纳入自治区干部政绩考核体系。

    自治区党委、政府高度重视扶贫机构建设,努力使扶贫机构与所承担的任务、职责相适应。2007年4月,将自治区扶贫办规格由副厅级调整为正厅级(新机编[2007]20号);2008年,进一步充实自治区扶贫办领导班子(新政任字[2008]29号),加强了领导力量;2009年2月,成立自治区扶贫开发领导小组办公室党组(新党委字[2009]3号),进一步加强自治区党委对扶贫开发工作的领导;新一轮政府机构改革中,又将自治区扶贫办由议事协调机构的办事机构调整成为政府直属机构,新“三定”方案正在加紧编制。8个重点地州和30个重点县(市)也都单独设有扶贫开发办公室,重点乡设有扶贫专干,协调和组织本级的扶贫开发工作。根据所承担的扶贫开发任务,重点地州扶贫办人数为4-8名,重点县扶贫办人数为6-12人。2008年底,全区扶贫系统人员编制共484个,其中行政编制229个、事业编制228个,其它27个。

    (二)认真执行扶贫开发政策

    一是落实财政扶贫资金政策。2001-2008年,中央累计投入新疆的财政扶贫资金24亿元、以工代赈资金16.7亿元,自治区累计配套财政扶贫资金9.6亿元。我们严格按照政策要求和资金投向,把80%以上的财政扶贫资金用于扶贫开发工作重点县,安排和实施农业、畜牧、林果、水利等方面的扶贫项目1.8万个,覆盖2885个扶贫开发工作重点村,覆盖率80%。二是落实扶贫信贷政策。自2001年实行《扶贫贴息贷款管理实施办法》以来,财政扶贫信贷政策不断完善。2006年,改革财政扶贫贴息贷款体制,放开承贷机构,放活贴息方式,贫困地区金融服务焕发了新的生机。到2008年,累计发放扶贫贴息贷款58亿元,直接扶持贫困户28万户、扶贫龙头企业42家。

    (三)深入开展定点帮扶和东西扶贫协作

    自治区党委、政府高度重视定点帮扶工作,自治区扶贫办同党委组织部联手,管人与管事相结合,扶贫开发与基层组织建设相结合,共抓同促帮扶工作,帮扶重心下移,由原来的帮扶到县改变为直接帮村入户,区直机关帮扶村达到678个。驻疆部队、武警总队积极参与帮扶工作,新疆军区计划帮扶100个村,现在已扩大到176个村;新疆武警总队领导亲自抓帮扶工作,投入所安排的5个帮扶村各类资金达500多万元。中石油、铁道部等7家中央单位各展优势,真扶贫、扶真贫,为新疆贫困地区的发展做出了重要贡献。2008年,在全区开展定点帮扶的中央、自治区、地州、县市四级单位由2001年的2361个增加到2008年的6432个,2001-2008年帮扶资金和物资总额累计达到20亿元;与山东省的东西扶贫协作也持续开展,八年累计协作资金、物资2.6亿元。

    (四)积极落实农村社会救助制度

    一是认真实施《农村五保供养工作条例》,实行农村五保财政供养为主,对贫困地区的农村五保供养工作进行资金补助,保障农村五保供养对象的正常生活。全区有10.97万人得到供养,其中30个扶贫开发工作重点县为5.26万人。二是按照700元的标准,2007年将符合条件的129万农村贫困人口纳入农村最低生活保障范围,其中建档立卡的贫困户116.1万户。三是在2003年试点的基础上,不断扩大新型农牧区合作医疗受益面。到2008年,新型农村合作医疗制度已经覆盖全区1005.85万农业人口,农牧区参加新型农牧区合作医疗人数达950.27万人,参合率94.47%。四是为保障农牧区特殊困难群众的医疗需求,自治区民政厅、卫生厅、财政厅制定了《农牧区医疗救助实施方案》,对农牧区五保老人、孤儿、特殊优抚对象、特困家庭实行大病医疗救助,临时救助缓解了低收入群众的各种突发性、阶段性困难。

    新阶段扶贫开发解决了大多数贫困群体的温饱问题,改善了贫困乡村的生产生活条件,推动了贫困农村经济发展,促进了新疆政治稳定、社会和谐、民族团结、边疆巩固。党和政府的扶贫开发政策受到了新疆各族人民的衷心拥护,扶贫开发措施受到了贫困群众的热烈欢迎。在新阶段扶贫开发的推进过程中,我们深刻体会到:

    党和政府高度重视是扶贫开发的重要保证。党中央、国务院从战略全局高度关注南疆发展稳定问题,关注新疆的扶贫开发事业。2006年9月,胡锦涛总书记视察新疆时指出:“南疆的和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州经济社会发展的基础比较薄弱,广大农牧民的生产生活还面临着不少困难。要从这些地区的实际出发,研究采取一些特殊的扶持措施,加快这些地区发展步伐,帮助广大农牧民早日走上脱贫致富道路”。2007年9月,国务院出台32号文件,进一步促进新疆经济社会发展,制定了一系列扶贫开发政策措施。根据新阶段不同时期扶贫开发的形势,自治区党委、自治区人民政府对扶贫开发工作进行战略部署。2001年6月,根据中央扶贫开发工作会议精神和《纲要》要求,自治区党委五届八次全委(扩大)会议对新疆新阶段扶贫开发工作作出总体部署:收缩战线、突出重点,进村入户、整村推进,三年解决特困人口的温饱问题,十年使低收入贫困人口步入小康生活水平。贯彻党的十七大和十七届三中全会精神,自治区党委、自治区人民政府《关于进一步推进农村改革发展的意见》中对扶贫开发进行了新的部署,提出了新的要求。中共中央政治局委员、自治区党委书记王乐泉指出:“在新的形势下,扶贫开发的任务更加繁重,要做事情更多。扶贫开发是一项永无止境的辉煌事业”,并要求“把扶贫开发工作做到贫困地区的边边角角”。党和政府的高度重视,为新疆新阶段扶贫开发创造了良好的政策环境,提供了强有力的组织保证。

    强化瞄准性措施是确保贫困户受益的关键。我区以2000年为基期,逐户摸底,对贫困户进行建档立卡。2006年进一步完善建档立卡工作,做到了户有卡、村有册、乡有簿、县有网,建立了一套完整的扶贫档案,奠定了识别瞄准对象、进行分类扶持的基础;认真落实“五到户”工作要求,使项目覆盖到户、政策落实到户、帮扶措施到户、科技服务培训到户、效益兑现到户。在进村入户的实践中,各地探索和创造了许多行之有效的方式,主要有:统一规划,项目到户;铁畜周转,羊只到户;定植嫁接,林果到户;小额信贷,资金到户;党员干部,包扶到户;社会各界,定点到户等。基层干部群众说:“扶贫资金搞短平快项目,贫困村、贫困户能够见到扶贫资金了”。

    稳定增收是提高自我发展能力的核心。我区把促进持续稳定增收作为增强贫困农牧民自我发展能力、实现脱贫致富的的核心,2001年以来,围绕粮食、棉花、林果、畜牧“四大基地”建设,累计安排各类扶贫资金32.6亿元,支持特色优势产业的发展,其中用于种植业11.7亿元,林果业6.2亿元,养殖业14.7亿元;累计投入科技扶贫资金7650万元(中央5800万元、自治区1850万元),实施科技扶贫示范项目127个,推广有较高科技含量的实用技术,促进了贫困农牧民增收;实施“贫困地区百万人科技培训工程”,从财政扶贫资金中累计安排8765万元,用于农业实用技术和职业技能培训,提高了贫困劳动力的增收能力。

    探索创新是加快扶贫开发的动力。我们始终不渝地坚持思路创新、制度创新、实践创新,使扶贫开发充满生机和活力。一是根据《纲要》提出的目标任务,结合新疆实际,制定“划分区域,分类扶持,整村推进,巩固提高,完善机制”的扶贫开发工作方针,确定南疆三地州、边境贫困农村、高寒贫困山区“三个重点区域”,明确优质林果业、优质畜牧业、设施农业、庭院经济、土地整治、地方民族特色手工业、节水灌溉和特色种植业“七类优先支持项目”,以明晰的思路引领全区扶贫开发工作。二是建立以“五通”(通水、通电、通路、通电话、通广播电视)、“五有”(有学上、有医疗保障、有科技文化室、有集体经济收入、有强有力的村级领导班子)、“五能”(能用上安全饮用水、能用上电、能有一项以上有稳定收入来源的生产项目、能有经济适用房居住、能及时得到培训和获得信息)为内容的整村推进验收标准,使整村推进由抽象到具体,有了明确的推进目标。三是开展扶贫开发小康社会示范乡村创建活动。根据全面建设小康社会的要求,以“整村推进扶贫开发、构建和谐文明乡村”为主题,按照“重点地州有1个示范乡、重点县有1个示范村”的目标,通过合理布局、专业规划,建设扶贫小康示范乡村30个,引领整村推进向高标准迈进。四是借鉴和布克赛尔县扶贫搬迁经验,在昆仑山区、天山山区和阿勒泰山区,组织实施贫困牧民搬迁试点,探索高寒牧区扶贫新模式。五是在全国率先开发财政扶贫资金管理监测信息系统,加强财政扶贫资金管理,加大扶贫资金审计力度,实行资金跟着项目走,审计跟着资金走。保证了财政扶贫资金切实用到贫困村和贫困户。六是扶持无集体经济收入的“空壳村”。2005-2008年,自治区共安排扶贫资金4000万元,专项用于831个扶贫开发工作重点村的村级集体经济发展。2006-2008年,连续三年对1347个扶贫开发工作重点村每村一次性安排1万元,共投入补助性专项资金1347万元,改善村级办公用房和群众活动场所,支持基层组织阵地建设,促进了扶贫开发与农村基层组织建设的有机结合。七是实行跟踪问效制,自治区财政扶贫资金每年安排1000万元,用于30个扶贫开发工作重点县考核,成绩优秀的前10名以奖代补奖励,并对末尾3个县进行处罚。

    “大扶贫”是开创扶贫开发新局面的基础。我区深刻理解、深入实践“大扶贫”理念,积极引导自治区各部门以整村推进为平台、定点帮扶为载体,加强行业政策、区域政策和社会政策的整合,建立相互配合、左右协调、上下贯通、责权一致的运行机制,共同推动新阶段扶贫开发。2001-2008年,投入到已验收村的资金69.4亿元,其中财政扶贫资金16.8亿元,占24.2%;以工代赈资金10.2亿元,占14.7%;扶贫贴息贷款6.1亿元,占8.7%;行业部门资金17.1亿元,占24.2%;社会帮扶资金7.7亿元,占11.1%;群众自筹及其它资金12.5亿元,占17.1%。村均投入299万元。

    三、目前新疆农村贫困状况

    我区扶贫开发取得了巨大成就,探索和总结出了一些成功经验,为今后的工作奠定了坚实的基础。但由于扶贫开发还处于低标准、不稳定、不平衡的阶段,形势不容乐观,任务依然艰巨,面临的困难和问题依旧突出。

    (一)贫困现状

    1、集中连片贫困地区情况

    新疆的贫困人口主要集中分布在南疆以塔克拉玛干沙漠周边的干旱荒漠区,北疆以天山、阿尔泰山为重点的高寒农牧区以及边境贫困农村地区。这些地区属于国家四大生态脆弱地带,在国际上也为最差生存区域。

    南疆三地州辖24个县(市),其中国家扶贫开发工作重点县就达19个,扶贫开发工作重点乡198个,扶贫开发工作重点村2779个。2008年末,三地州贫困人口为47.8万户、210.5万人,分别占全区贫困人口总户数的81%、贫困人口总数的83%;少数民族人口545.69万人,占三地州总人口的93.18%。三地州戈壁沙漠纵横,自然条件恶劣,气候变化异常,自然灾害频繁;基础设施建设落后,二、三产业发展缓慢,交通运输线长,信息闭塞,发展难度较大;农牧业生产发展的空间狭小,工业化建设尚处在起步阶段,财政状况十分困难;文化、教育、卫生、广播电视等各项社会事业的发展滞后,与发达地区的差距还在不断拉大;边境线长,周边环境复杂,影响社会稳定的因素多,处在反分裂、反渗透、反恐怖的最前沿,巩固边防、维护稳定的任务十分繁重。

    高寒山区有扶贫开发工作重点村848个,居住着14.6万户、59万扶贫对象。这里生态环境恶劣,天然草场退化严重,畜牧业生产力低下,生产经营方式落后,自然灾害频繁,因灾致贫、因灾返贫现象严重,基础设施建设的成本远远高于其它地区,扶贫开发任务艰巨。据测算,未达到整村推进验收标准的高寒山区重点村,平均每个村需投入951万元,是已经验收村投入的3.2倍;剩余贫困人口每人的脱贫成本需2万元,是已经脱贫人口成本的2.7倍。

    新疆有32个边境县(市),占全区县(市)的38%;边境管理区为22万平方公里,占县(市)土地面积的39%;辖区总人口509.5万人,占新疆总人口(不含兵团)24%;乡村人口231.7万人,占新疆乡村人口的19%。边境县(市)中有扶贫开发工作重点县(市)17个、扶贫开发重点乡128个、重点村1298个。边境县(市)的扶贫工作既存在搬迁任务重的问题,又有着因守边需要部分边民不宜搬迁的特殊因素。据统计,需要搬迁的有1.7万户、7.4万人,需要就地扶贫的有3.4万户、14.3万人。

    2、国家扶贫开发工作重点县情况新阶段以来,新疆贫困地区的经济社会得到发展,但与全区平均水平相比,仍存在很大差距。2008年,30个重点县的人均国内生产总值为5955.6元、人均财政一般预算收入355.3元、农民人均纯收入2577元,分别为自治区平均水平的30%、21% 、74%。30个重点县新扶贫标准以下建档立卡贫困人口为197万,占全区贫困人口总数的71%;未达到整村推进验收标准的重点村942个,占全区未达到整村推进验收村的73%。

    3、重点村基本情况

    目前,全区1283个未达到整村推进验收标准的重点村中,有946个村不通水、544个村不通电、747个村不通路、458个村不通电话、324个村不通广播电视;有107个村就近入学困难、1203个村没有科技文化室、814个村没有村级医疗卫生室、1221个村集体经济收入薄弱、1175个村的贫困户用不上安全饮用水、516个村的贫困户用不上电、572个村的贫困户没有一项有稳定收入来源的生产项目、757个村的贫困户住不上经济适用住房、351个村的贫困户不能及时获得信息。121个“三个确保”重点村中,有75个村不通水、34个村不通电、66个村不通路、56个村不通电话、44个村不通广播电视、7个村没有学上、67个村没有科技文化室、62个村没有村级医疗卫生室、60个村没有集体经济收入、82个村的贫困户用不上安全饮用水、43个村的贫困户用不上电、63个村的贫困户没有一项有稳定收入来源的生产项目、77个村的贫困户住不上经济适用住房、42个村的贫困户不能及时获得信息。

    4、扶贫开发对象情况

    按照1196元新扶贫标准,我区建档立卡的贫困人口275万人,这些人是我区今后扶贫开发工作的对象。

    贫困监测表明,2008年新疆贫困人口的人均纯收入为888.07元,而人均食品消费为529.84元,剩余358.23元,人均生产和生活消费缺口至少467元,无法满足生产消费需求。人均生活消费水平为759.61元,仅为全区农民消费水平的28.3%;吃、穿、住占消费比重的90.7%,家庭用品、交通通讯、文化教育娱乐用品及服务等方面的消费仅为全区消费水平的16.5%、6.3%和5.4%。人均住房面积15.3平方米,居住条件有所改善,但比全区低7.4平方米,质量、档次也都较低。

    近几年,自治区全面推行了“两免一补”政策,大大降低了学生受教育的成本,但培训资料费、计算机上机费、语音费、交通费、保险费等教育费用仍需贫困生家庭支付。2008年30个扶贫开发工作重点县小学生人均年教育费用为87.7元,贫困家庭小学生人均为60元;初中学生人均教育费用198元,贫困家庭人均初中生为127元。而新型合作医疗制度的全面覆盖,有效地减轻了农牧民医疗负担。

    5、特殊贫困群体情况

    新疆的贫困人口中,少数民族贫困人口高达96%;30个扶贫开发工作重点县中,少数民族人口占总人口的91.1%;南疆重点县为96.85%,北疆重点县为63.83%。贫困人口分布呈现极强的民族性特征。

    统计监测调查显示:在参与社会事务和承担社会职务中,女性与男性之比为1:2.3;接受劳动技能培训女性比男性低9.8个百分点;但女性劳动力受教育文化程度高于男性,女性劳动力中小学以下文化程度为43.0%,比男性低2.3个百分点,其中女性文盲、半文盲率仅为3.5%,比男性劳动力低4.8个百分点;女性贫困发生率比男性高近1个百分点。

    我区重点县有各类残疾人33.9万人,其中农村残疾人26.14万人,占77%;贫困残疾人口13.55万人,占40%。

    (二)发展差距变化情况

    2008年,全区城乡居民收入之比为3.3∶1,重点县农牧民人均纯收入与全区之比为1:1.4,南疆三地州农牧民人均纯收入仅仅相当于全疆平均水平的73%;农牧民人均纯收入最低的阿合奇县为1327元,与最高的玛纳斯县相差7575元。城乡之间、区域之间的差距明显,在一些乡村少数人群的畸高收入掩盖多数人贫困的现象相当严重,贫困地区内部的发展差距更为突出。

    (三)金融危机对贫困地区和贫困人口的影响

    在金融危机影响下,贫困地区经济受到影响。一是农产品价格下跌,积压严重。2009年,棉花、干果、鲜果、猪肉、鲜奶等农副产品价格大幅度下降,第一季度的蔬菜价格同比下降21.6%,地毯的收购价也由原来的650元/平方米跌到500元/平方米。由于市场销售不畅,商家收购积极性不高,鲜果大量积压,加大了贫困地区的贮藏压力。二是扶贫龙头企业订单相对减少。今年第一季度,全区扶贫龙头企业订单减少1/3以上,销售额比上年第四季度减少近1/4,产品库存量高于往年同期。18家国家级扶贫龙头企业库存产品折合人民币5.34亿元,高出2008年全年库存产品4179万元。三是贫困地区外出务工人员较上年同期减少了9.8万人,外出务工返乡人员达到了12.3万人,较上年同期增加了8.9万人。第一季度外出务工农牧民的工资同比减少357元,预计今年贫困地区农牧民人均纯收入比上年少收入70余元,难以达到去年371元的增幅。

    四、政策建议和意见

    (一)贫困地区、贫困人口的需求和愿望

    《纲要》主要是以解决贫困农牧民的温饱为前提,只是进行一般性的建设和发展,并不能形成支撑长期、稳定增收的条件。所以,今后的希望是:能巩固温饱成果,使大多数贫困农牧民脱贫致富向小康生活方向努力。根据新疆的现实,要解决三个少的问题:一是要解决生产资料少的问题。目前,我区南疆三地州人均占有耕地1.4亩左右,有的县不到1亩,人均占有牲畜不到3只。应当加大土地的整治、水土的合理开发,调整产业结构,建设饲草基地,提高移民搬迁比例。二是要解决投入少的问题。由于资金不足严重影响着贫困地区经济发展,有些山区、牧区就连生存条件都不具备,更谈不上发展了。我们认为,要加大对贫困地区基础设施建设的投入,大力扶持节水工程,加快控制性水利、水电工程的建设,完善农村路、林、渠的配套建设,使高产、优质、高效农牧业快速发展。三是要解决收入少的问题。我区贫困地区农牧民的收入只能维持简单的生存,根本无法投入生产。所以要大力扶持优质产业,加快加工业的发展,形成产、加、销的发展格局;提高低保标准,扩大保障范围;加强教育,加大培训力度,真正使一家“有一个读书人,一个有技能的人,一个外出打工的人”,形成一个“科技增收、工业促收、转移帮收”的态势。

    针对新疆贫困现状和贫困类型及区情特点,我们建议:要加大对新疆南疆三地州和贫困牧区的资金投入,增加国家部委和大型企业帮扶新疆,在山东省东西协作的基础上,能否再安排2-3个发达省市帮助新疆开发。

    我区今后十年扶贫开发工作的设想是,把巩固温饱成果并实现脱贫致富作为首要任务,按照“划分区域,分类扶持,整村推进,巩固提高,完善机制”的方针,发展生产,富民强县。切入点是:南疆三地州、塔克拉玛干干旱贫困区、高寒山区、边境地区、易灾牧区。主要手段是:以扶贫项目为载体、产业发展为主导、整村推进为抓手,实施开发式扶贫。达到的目的是:涵养生态,搬迁脱贫,转变身份,当代扶贫后代致富。实现的目标是:到2020年,全区贫困人口人均纯收入力争达到全区平均水平,南疆三地州农牧民人均纯收入接近全区平均水平,消费水平大幅提升,绝对贫困现象基本消除;传统农业优化升级,地方工业长足发展,人均GDP增长速度超过全区平均水平;城乡统筹发展格局初步形成,基础设施条件明显改善,农村人居环境、基本公共服务、“村”改“居”水平明显提高,与全区同步迈进小康,促进社会和谐,维护边疆稳定。

    (二)政策建议与意见

    新阶段扶贫开发的着眼点是加快发展,巩固温饱,脱贫致富向小康;立足点是夯实基础,提高素质,发展产业,转变身份,增加收入;工作的重心是加大培训,提高科技含量,促进产业升级,突出质量效益;工作的重点是高寒山区、牧区和易灾地区,要形成一个“大投入、大扶贫、大培训”的发展格局。

    1、要坚持开发式扶贫的方针:一是要全面推开集中连片整村推进的扶贫开发模式,着力改善生产和居住的环境,使村容村貌发生根本性变化。二是要加大培训广度,充分发挥国家和省区培训基地的作用,使大多数贫困人口掌握科学生产和转移技能。三是要充分挖掘社会帮扶的潜力,启动“爱心济困”工程,让全社会、各领域都关注、关心、关爱扶贫事业。四是瞄准特殊类型的贫困,提高保障水平,扩大保障范围,完善老区、边境地区、人口较少民族及新疆南疆三地州的政策性措施,提高生活质量。对于一些难以实施整村推进的山区村、牧区村,可进行整片推进或整户帮扶的办法。

    2、创新扶贫资金使用方式,加大中央财政对扶贫的投入。现阶段是扶贫开发中期,一些贫困地区呈现的是资源性贫困、高寒性贫困、缺水性贫困和文化性贫困,体现的是扶贫开发“难度大、条件差、见效慢、效率低”的局面。针对这些问题,我们认为,首先从中央整合各类扶贫资金,形成一个收拢五指攥成拳的模式,突出重点;积极探索省区直接对县的资金分配管理办法,减少中间环节,提高资金使用效率。其次,设立国家专项资金和扶贫基金,用于山区移民搬迁、突发自然灾害后的生产发展、贫困边民的生活补贴、新型农业生产的补助、扶贫龙头企业的扶持、带有国家扶贫试点性质的大型国有企业在贫困地区的工程建设的贴息等。第三,建议把财政扶贫资金的15%用于培训,加强培训基地的功能建设,提高培训质量。第四,提高管理成本投入的比例,加强管理功能,解决重建设、轻管理的弊端。

    3、把我区贫困地区的“双语”教育作为一项重要的扶贫政策。由于新疆是多民族、多语言省区,贫困农牧民受教育年限短,文化水平低,语言障碍大。建议把“双语”培训作为新疆少数民族地区一项重要的扶贫政策,设立专项资金,加大投入,建设符合民族特点的职业学校和扶贫培训基地,提高培养层次,促进少数民族地区的发展。

稿源: 《新疆农村工作》2009年第十四期 作者: 赵国明 责编: 李欣凭