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编制主体功能区规划应注意的几个问题

http://www.xjass.com  2009年12月17日 17:38:31 新疆哲学社会科学网

    ——以巴音郭楞蒙古自治州为例

    一、从实际性和特殊性出发,确定或划分主体功能区

    (一)主体功能区不宜以县为单位

    巴音郭楞蒙古自治州是全国行政面积最大的少数民族自治州,总面积47.15万平方公里,相当于江浙闽赣4省面积之和,占全疆面积的1/4强,在这样一个区域开展主体功能区规划具有特殊性。国家和自治区主体功能区规划编制的原则是以县为基本单元进行划分的,而巴州的部分县或乡镇行政区划面积大,均质性不强,不能像内地省区一样以县市为基本单元进行划分。否则,在巴州这样一个区域内,有些区域可能是重点开发地区,但由于以县为单位的功能区划分方法,就有可能使本身具备大规模投资开发的地区,陷入不能大规模投资、开发的境地,影响区域协调、城乡统筹发展。

    例如,若羌县行政区划面积20.89万平方公里,横跨羌塘高原、塔里木盆地、罗布泊洼地三大地理系统,气候垂直分布差异很大,自然环境迥异。阿尔金山国家级自然保护区与若羌—瓦石峡—米兰所组成的间歇性绿洲城镇所具有的主体功能截然不同,也与罗布泊盐土平原所形成适合盐业开发的主体功能完全不同。再如尉犁县城镇区和塔里木河沿岸胡杨林自然保护区所要求主体功能也不尽相同,和静县平原区和山区所要求主体功能也不完全相同。库尉一体化是巴州党委根据库尔勒城市发展和两地实际做出的正确抉择,其中尉犁县西尼尔镇与库尔勒经济技术开发区自然地理、环境资源条件相近,发展基础和开发潜力较好,适合产业集聚,已形成连片开发的局面。若按自治区主体功能区规划,库尔勒定位为自治区重点开发区,尉犁县定位限制开发区,则不利于两县市依据自身条件,发挥产业集聚优势,打造以库尔勒为龙头的天山南坡石化产业带。而若将尉犁县西尼尔镇所辖区域划入库尔勒重点开发区内,既不影响尉犁县其他地方限制开发的主体功能,又与巴州实施的库尉一体化的实际相结合,更好的达到主体功能区规划的目的。因此,国家和自治区在确定主体功能区规划时应考虑巴州实际和特殊性,尤其是自治区在确定省级主体功能区规划时,应考虑按乡镇或按自然地理进一步划分。

    (二)主体功能区规划不宜全面覆盖所有国土

    巴州地形地貌复杂,气候物候多样,从南到北分属中昆仑-阿尔金山山地、塔里木地台、天山山地,横跨青藏高原、暖温带、中温带三大气候区,分布高山、草原、冰川、湿地、绿洲、沙漠、森林、湖泊、河流等多种物候资源,其中山地面积约占总面积的47.7%,平原面积约占总面积的52.3%,沙漠面积14.3万平方公里,约占总面积的30.3%。在这样一个气候、物候资源丰富,人口稀少、居住地相对集中的区域,不能简单地用重点开发区、限制开发区、禁止开发区来规定所有的主体功能,也不能用简单的一种主体功能定位所有国土资源,覆盖区域内所有全部国土。而应结合巴州实际增加生态功能区、荒漠无人区、无法利用区等国家确定的四类主体功能区以外的功能区。在实际主体功能区规划中可考虑对主体功能明确的区域进行明确划分,对目前或今后一个时期不宜明确或不好明确的不予定位或以新的主体功能区进行明确。比如塔克拉玛干沙漠、罗布泊洼地可定为荒漠无人区,或不定位,因为在这样一个区域明确它的主体功能无实际意义。

    (三)划分主体功能区规划不宜搞折中调和式的点状开发,更不能以缩小或牺牲自然保护区来扩大开发面积

    巴州依法设立的7个自然保护区均属于禁止开发区域,面积为12.45万平方公里,占全州国土面积的26.4%,加上国家“十一五”规划已明确列入限制开发区的新疆阿尔金草原荒漠生态功能区和新疆塔里木河荒漠生态功能区以及尚未列入的区域,限制和禁止开发的区域将占非常大的比重。从巴州资源分布和自然地理、生态环境诸要素看,巴州非油气矿产资源多分布在中昆仑—阿尔金山、中天山—库鲁克塔格山区等生态环境较为脆弱地区,矿产开发与生态环境兼容性差,相适宜程度低,保护难度较大,如何在主体功能区规划中协调好、解决好这一问题,处理好发展与保护的关系,任务繁重。

    如阿尔金山国家级自然保护区面积4.5万平方公里,自然生态系统发育,不仅孕育了原始的自然风光和生态地理系统,而且是平原区绿洲生态系统得以维持的重要保障。发源于阿尔金山的若羌河、米兰河、瓦石峡河滋润着若羌、米兰、瓦石峡绿洲,是人类赖以生存的重要场所,鲸鱼湖、依协克帕提湖、阿雅克库木、阿齐克库勒等湖泊又是维持阿尔金山自然生态系统、众多动植物繁衍、栖息的重要保障。开发矿业不可能不触及到这些脆弱的生态系统,即便不增加人为扰动的点状开发,也无法保证不打破原本脆弱的生态平衡,尤其是分散开发后集中冶炼,更不应该考虑从自然保护区引水或截留,特别是为了资源开发缩小保护区面积,以资源环境为代价搞开发和发展,只能加重发展的成本。

    再如,依吞布拉克矿业开发如考虑从玉素普阿里克河、托克拉克勒克河引水,表面上两河年径流量4亿立方米足可满足依吞布拉克矿业冶炼用水需求,但从水平衡原理出发,两河引水量增加,意味着年径流量减少,下游来水量减少,即使阿尔金山保护区内生态不会因此受到影响,但两河流出阿尔金山后尾闾—青海省嘎斯库勒湖和湿地因此会萎缩或消失,最终生态系统平衡也将会被打破,最终制约两地发展。这种实例的最好体现就是塔里木河和孔雀河,因为上游无节制用水或截留蓄水,造成下游断流,生态环境恶化。因此,考虑主体功能区规划中的点状开发时,要用系统、全局的观点认识和研究,不能因小失大,以局部利益换取整体利益。对已明确限制开发或禁止开发区域,在可预见的技术水平条件下确有可能影响生态环境平衡的点状开发应严格禁止。

    二、水资源分布和可利用水资源情况应作为确定自治区主体功能区划和优势产业布局的首选条件

    (一)巴州水资源相对不足和时空分布上的差异决定了不同区域的主体功能和优势产业布局

    巴州深处欧亚内陆腹地,远离海洋,南北两侧分别有高大天山、昆仑山、阿尔金山屏蔽,暖湿气流很难到达这里,属暖温带大陆性极端干旱荒漠气候。全州水资源总量114.94亿立方米,其中地表水总量106.24亿立方米、地下水总量62.7亿立方米、重复计算量54亿立方米,单位面积自产水量2.205立方米/平方公里,是全疆的1/22,居全疆倒数第3位,为地表水贫乏区。在时空分布上各县市拥有的资源量也很不平衡,除和静县属地表水资源丰富区、轮台县属较丰富区外,和硕、且末、焉耆、若羌属地表水贫乏区,博湖、尉犁、库尔勒属地表水极贫乏区。上述特点决定了巴州主体功能区规划资源环境承载能力大小和优势产业布局取向,即水资源丰富和较丰富地区应是资源环境承载能力较强和适宜优势产业布局的主要区域,但巴州整体水资源贫乏,又决定了巴州发展优势产业不能发展高耗水产业,并且在开发强度上不能太高。

    (二)巴州工业日趋重化工的特征决定了巴州优势产业布局以水为中心的取向

    巴州目前处于工业化初期向中期演进阶段,以石油化工、钢铁冶炼、矿产品加工为主的重化工产业特征明显,对水资源需求持续增加,加上棉浆粕、粘胶纤维、造纸等农产品加工用水量,水资源成为制约巴州新型工业化的一个重要因素,巴州优势产业布局必须根据水资源分布和配置进行合理规划。从巴州国民经济和社会发展用水需求预测分析,今明两年以至今后10年将是巴州用水需求急剧增长的时期,其中,用水增长最快的是工业,预计将新增7亿方,全州用水需求将新增10亿方左右,从目前巴州水资源总量上看,难以满足日益增长的用水需求。因此,发展巴州重化工产业必须根据巴州水资源情况和水资源分布决定,决不能不根据水资源情况,盲目布局,到处布局,遍地开花。

    (作者单位:巴州发展改革委)

稿源: 《新疆经济研究》第5期 作者: 方曙光 责编: 李欣凭