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西部开发、再开发与恢复性开发

http://www.xjass.com  2008年07月23日 02:02:05  稿源: 中国西部农村经济与地区可持续发展国际研讨会 作者: 焦必方

   为了实现全国经济的整体平衡发展,缩小东西部地区的贫富差距,国家提出了实施西部大开发的战略,这无疑是利国利民之举。但是,西部开发面临着一个两难的课题,即开发,就一般意义而言,必然会在被开发地区投入大量的资金、技术、人力与物力。它不仅会改变被开发地区的自然资源与上述各要素的结合方式、当地居民的原有生活方式,而且会使被开发地区的地形地貌、自然生态环境发生大的变化,从而很有可能造成对生态环境的破坏。然而,要促进西部地区经济的发展又离不开对自然资源的开发,对现有生产要素的重新配置与整合。而且,我国的西部开发与诸如美国当年的西部开发不同,我国历史悠久,适宜人类居住的地区(包括部分不适合人类居住的地区)在历史上已被开发,有的甚至是被过度开发。因此,从某种意义上说,我国今天的西部大开发是在原先开发基础上的再开发。而这一再开发,旨在生态环境保护的恢复性开发应先行。

文章回顾了美国西进运动中采取立法等一系列措施以保护环境的成功经验,并以此为基础对我国西部大开发提出了诸如:(1)建立东西部补偿机制;(2)提倡绿色项目、绿色生产和绿色消费;(3)改变西部地区的能源结构,大力发展清洁能源;(4)实施生态移民和城市化战略;(5)落实绿化植树承包制等环保对策。

Abstract:

 In order to realize the balanced development of the whole country and reduce the gap between west and east China, the government decided to carry out th policy of strategic development of west China which is no doubt a wise decision. However, there is a dilemma in this process. On the one hand, to develop a certain region, the government must put a lot of capital, labor force and material resources. This will not only change the way of living of local citizens, but also change the natural environment including the landform and physiognomy and even will destroy the natural environment. On the other hand, to develop the economy of west China, we have to develop the natural environment and exploit the natural resources. The strategic development of west China is different from the development of west America in history. The areas which are suitable for human to live have been exploited in history. Some areas have even been exploited excessively. So the strategic development of west China is a second development basing on former exploitation. So the reconverting development which aims at protecting the environment should be put in the earlier stage. In reviewing the process of development of west America, we found out some experience on environmental protection which was useful in our country. Basing on this we put forward some advice as following: (1) Establishing the compensating system between east China and west China; (2) Advocating projects and way of producing and consuming which won’t harm the environment; (3) Improving the structure of energy sources of the western areas and develop clean energy; (4) Carrying out policy of emigration and urbanization; (5) Carrying out the contract system of tree planting;

关键词:西部大开发  恢复性开发  补偿机制

Key words:Strategic development of west China    Reconverting development   Compensation mechanism

为了实现全国经济的整体平衡发展,缩小东西部地区的贫富差距,国家提出了实施西部大开发的战略,这无疑是利国利民之举。但是,西部开发面临着一个两难的课题,即开发,就一般意义而言,必然会在被开发地区投入大量的资金、技术、人力与物力。它不仅会改变被开发地区的自然资源与上述各要素的结合方式、当地居民的原有生活方式,而且会使被开发地区的地形地貌、自然生态环境发生大的变化,从而很有可能造成对生态环境的破坏。然而,要促进西部地区经济的发展又离不开对自然资源的开发。而且,我国的西部开发与诸如美国当年的西部开发不同,我国历史悠久,适宜人类居住的地区(包括部分不适合人类居住的地区)在历史上已被开发,有的甚至是被过度开发。因此,我国的西部开发实质是在原先开发基础上的再开发。于是,旨在生态保护的恢复性开发,就不可避免地成为一个重要的话题。

一、西部大开发不可回避的生态环境现状

我国西部地广人稀,资源丰富。其人口只占全国人口的23%,但区域总面积约占全国国土面积的57%,且煤、石油、天然气等重要矿产资源在全国有着非常显著的优势,三十多种矿产储量居全国首位,天然气、铜、铅等十多种资源探明储量占全国40%以上,这些资源不仅是西部大开发的重要物质基础,而且也是我国国民经济长期持续发展的重要保证。

然而,西部大开发所面对的地区生态环境现状不容乐观。

其一,水资源缺乏。同东部及中部地区相比,西部地区的地形条件和气候条件较差,就土地资源而言,平原、盆地面积不到10%,约有48%的土地资源是沙漠、戈壁、石山和海拔3000米以上的高寒地区,年平均气温偏低,大部分省市自治区在10摄氏度以下。有近一半地区的年降水量在200毫米以下。西部,尤其是西北地区,河流以内陆河居多,如内蒙内陆河、河西内陆河、准格尔内陆河、塔里木内陆河以及青海内陆河等,其流域面积约占全国河流流域面积的27%以上。然而,由于降水稀少,蒸发量大,这些地区的缺水现象比较突出,不少河流频频断流,部分湖泊萎缩。以我国第一大内陆盐水湖  青海湖为例,水位在19591988年间下降了2.96米,平均每年下降0.102米。据对西部12省市自治区1996 2001年水旱灾害的受灾面积进行分析,5年中每年的旱灾面积均大于水灾面积的有陕西、甘肃、青海和宁夏,5年中4年的旱灾面积均大于水灾面积的则有四川、云南和内蒙古。显然,严重缺水是导致西北地区在多数年份旱灾多发于水灾的重要原因。

其二,森林覆盖率低。今天,西部地区的森林覆盖率,如同附表2所示,除西南地区较高外,西北地区则很低。新疆、宁夏、青海和甘肃四省(自治区),属于历史上的西域,曾拥有丝绸之路,但现有森林覆盖率不及全国水平的1/3。西部是我国重要大江大河,如长江、黄河、珠江和雅鲁藏布江的发源地,源头地区的森林覆盖率对江河及其流域地区有着重要意义,然而,作为长江和黄河源头所在的青海,其森林覆盖率却是全国最低的,仅0.38%

其三,水土流失现象严重,荒漠化不断加剧。据统计,西部地区现有沙漠7.44亿亩、戈壁4.58亿亩、重盐碱地0.545亿亩、裸岩沼泽10.44亿亩、荒漠16.48亿亩;目前西部地区的土地荒漠化现象以水土流失、盐渍化、沙漠化和石漠化为主。虽然近年来由于西部地区重视水土保持工作,使西部地区的水土流失得到了一定程度的控制,但水土流失现象依然非常严重,黄河中上游和黄土高原的水土流失面积甚至超过了其土地总面积的70%。土地盐渍化与沙化主要发生在西北地区,石漠化现象主要发生在西南部地区。目前土壤盐渍化、沙化、石漠化仍呈加速扩展态势。以内蒙古为例,盐渍化土地面积已达4745万亩,其中耕地盐渍化面积达到700余万亩,占可灌溉面积的40%,而且耕地次生盐渍化面积正以每年15万至20万亩的速度递增。

其四,草地严重退化。据1998年统计资料,西部地区的草原总面积占全国的73%,草山草坡总面积也占据了全国总面积的35.6%。从人均草地可利用面积上来看,西北地区的人均草地可利用面积远高于全国平均水平,而西南地区则低于全国水平。从纵向比较来看,草地的面积在逐年减少,据内蒙古、新疆、青海等10个省(区)不完全统计,近20多年来草地被开垦680万公顷。而且草地退化严重,质量下降,据调查估算,我国北方和西部牧区退化草地(含沙化、碱化)面积约占牧区草地总面积的30%。

二、长期的过度与不当开发是西部生态环境恶化的主要原因

据史料记载,4000年前,黄河流域是郁郁葱葱的原始森林;西周时,黄土高原拥有森林4.8亿亩,森林覆盖率为53%。历史上的西部曾经涌现出了丝绸之路楼兰古城等光辉灿烂的文明,然而经历了历代战乱的破坏,加上驻军的垦荒撂荒以及移民、难民的破坏,使得西部沙漠化不断加剧,环境不断恶化。而近代尤其是建国以来的持续性的破坏,更是直接造成了今天全国性的生态困境。

20世纪50年代末期开始的大炼钢铁大办公共食堂、大刮共产风等一系列运动,使西部地区的生态环境遭到了严重的破坏。当时的林业指导思想以生产木材为中心,各林区把木材生产作为重要指标,而忽视了森林的养护工作。重采轻育的做法,使森林资源消耗过快,覆盖率大幅度下降。为了大炼钢铁,许多地区无论是人工林还是原始森林都被砍光了,即使是生长在西北沙漠地带的胡杨林也难逃厄运。随后在文革十年动乱中,人口的急剧膨胀造成了粮食的严重不足,以粮为纲的经济政策被推到极致。在人定胜天等极左思潮的带动下,各地开始了大规模的开垦荒地。在山区,人们大片毁林造田,向荒山要粮;在草原,人们大规模地开垦,尤其是大量开垦半荒漠地区的草原。造田和开垦的结果是粮食得到了暂时性的增加,但生态却严重恶化。江河上游地区,过度砍伐森林、破坏植被、陡坡耕地等不合理的开发利用行为,造成这些地区水土大量流失,而下游地区却泥沙大量淤积。水土流失的加剧不仅制约了这些地区的发展,而且还影响到了水系下游的水资源供给、防洪,缩短了水库寿命;在北方,原有的大片覆盖于荒漠和沙地表面的固沙植物(如梭梭林)因开垦而遭破坏,从而使原先固定和半固定的沙丘成为连片的流沙,不仅新开垦的土地无法持续利用,还把原来的牧场吞噬一空,使荒漠草原最终变为沙漠。

改革开放后,我国政府与人民的环保意识有了增强,然而在一些地区,为了追求局部利益和眼前利益,上述现象仍然时有发生。如青海的可可西里和北疆草原就因疯狂的淘金活动而使植被遭受严重的破坏,一些大金矿和煤田由于哄抢式的乱采滥掘而一片荒凉。近年来,产地在西部地区的发菜因价格不断上升,吸引了越来越多的农民涌到西部进行挖掘,致使草原植被遭到毁灭性的破坏,沙化土地逐年增加。尽管国家不断加强西北、华北防护林工程及防沙治沙工程的建设,但因毁林毁草开荒、过度放牧、滥伐滥采等人为破坏活动依然存在,造成了土地沙化依然严重,近年见诸报端的沙尘暴天气的发生频率越来越高。生态环境的破坏造成了生活条件的恶化,很大程度上导致了今天西部的贫穷和落后。因此,从某种意义上说,我国今天的西部大开发是在原先开发基础上的再开发,且再开发对象的生态环境遭到严重破坏。

三、在开发中保护环境  必须予以借鉴的经验

大开发并不意味着一定要破坏环境,同样,保护环境也并不是说不要开发资源,任由大自然自生自灭,而是要合理开发,按照自然规律办事。世界上不乏对环境进行成功开发的例子,我国历史上西汉战胜匈奴之后,大量向河西走廊移民屯垦,开渠筑坝,并引进先进的农业技术,使得那里的绿洲不断扩大。而以后的几个朝代也加强了这一带的水利建设,使得酒泉、敦煌等古城周围变成了农业发达的绿洲,而这几个城市也变成了繁华重镇。如果不是战争的破坏和土地开垦的时断时续,西部的其他城市,包括楼兰等古城今天也许也会一片辉煌。

历史上美国在内战结束后也曾进行过类似于西部大开发西进运动,其经验与教训值得借鉴。

内战之前,美国西部人烟稀少,荒凉一片,经济远落后于东部,严重阻碍了美国整体经济的发展。不过类似于我国的西部,这些地区也阳光充足,而且蕴藏着丰富的自然资源如金矿、铜矿等,吸引了大批的移民。西进运动推动了美国西部经济的发展。为了促进对西部的开发,美国政府曾出台一系列优惠政策,比如宅地法、移民法,使得到西部的移民可以很容易地获得土地,由此吸引了大批的移民,为西部带来了充足的劳动力。同时加强了对西部基础设施的建设,为西部地区经济的发展打下了坚实的基础。

根据育林会带来雨量的理论,美国于1873年制定了育林法,对愿意植树60英亩的耕种者都授予另外160英亩的土地,此措施大大激励了移民植树造林的积极性;1877年颁布的荒地法规定,每年移民按每英亩1.25美元的地价,先缴纳0.25美元,就可以占用640英亩的荒地,条件是必须保证在3年内至少对其中一部分荒地进行灌溉,灌溉后必须经有关机构检查合格,再补缴每英亩1美元的地价,才能正式取得土地的所有权;与此同时,为了促进西部干旱土地的开发,政府大力发展了西部地区的水利灌溉事业。1894年国会立法决定对各干旱州拨给100万英亩的土地资助水利建设,1902年又决定将联邦农业基金用于水利项目,同年通过新的法律,规定除了印第安保留地以外,其他的灌溉工程由联邦负责兴建,工程完工后交给用水者,十年后用水者需出资偿付政府的建设费用。据统计,从1902 1906年开始的28项工程,可以灌溉300多万英亩的土地,使3万个农场受益,干渠总长超过七千英里,小的配套设施数以万计。水利工程的修建保证了绝大部分新开发的土地不致因缺水而荒弃或沙化,从而使得几百万英亩昔日干燥的土地变成了绿洲。

然而,西进运动也有教训,20世纪30年代的黒风暴事件就是最有影响的一例。由于开拓者将大面积的不宜作为农田的天然草原开垦为农田,种植小麦,从而使处于半干旱气候条件下的草原植被受到破坏。失去了良好地面覆盖的草原,为沙尘暴形成提供了条件。1934512的那次沙尘暴影响面积之大,达到东西长2400公里,南北宽400公里,几乎横扫美国2/3的领土,从西海岸到东北海岸,刮起了约3亿吨表土,其直接后果使美国冬小麦严重减产,比过去10年减少51亿公斤。黒风暴事件后美国人对草原倍加保护,严禁开垦,取得了很好成效,此后60余年来,再没有发生类似的事件。

四、再开发中旨在生态环境保护的恢复性开发必须先行

既然作为西部大开发再开发对象的生态环境曾遭到严重破坏,为使今后的西部大开发拥有可持续发展的生态环境基础,为历史还债,先行一步地进行旨在生态环境保护的恢复性开发是必要的。拟可采取的对策与措施如下:

1)建立东西部补偿机制

为了保持水土,国家制定了一系列法律措施,对长江、黄河上游一些地区的森林进行保护,启动人工造林工程,并采取了退耕还林的政策,国家的资金和粮食补助为退耕还林工程的实施提供有力的保障。但是,由于不少上游地区县的地方财政以木头产业为主,在禁伐之后又无可替代产业,财政收入失去了重要的来源。同时,以伐木为生的群众返贫现象严重,仅靠救济金或其他补助款项只能过着温饱的生活。尤其是为了长期稳定地保护好生态环境,这些地区还必须实施生态移民,这又给当地经济带来了更大的压力。因此,为了保护好长江上游的生态环境,西部的部分地区至少在短期内做出了牺牲。

众所周知,贫困是上游地区毁林开荒的重要原因,也使上游地区无力投资于造林。如果上游森林减少,全流域就会出现水土流失、水库和河床淤积、干旱和水资源缺乏、洪水频发和洪峰增大等一系列问题。面对这些问题,上游肯定会受到影响,但更主要的受害者是下游地区。因此,不解决上游的贫困问题,下游的生存问题也无法保证。从经济学的角度看,西部地区停止砍伐天然林具有正的外部效应,不仅对西部的生态有利,而且会对长江、黄河下游地区和东部地区产生积极的影响。东西部之间的关系主要表现为西部提供生态公共产品,东部消费生态公共产品的市场关系,按照谁受益谁付费的市场原则,应该建立东西部地区间的区域补偿机制。可以考虑成立一个西部环保基金,专项用于西部的生态环境建设。基金的来源可多元化,其中之一可以开征生态环境税。另外,应对基金采取政策等方面的优惠以调动民间资金和外资的投资积极性。这样做实际上是用下游提供的资金,为下游购买生态公共产品。显然,上游生态环境的改善可以大幅减少下游地区日后水患等防治费用的支出,具有双赢的效果。

2)提倡绿色项目、绿色生产和绿色消费

当前,为了保护环境,第一,西部开发项目要坚持采取绿色措施,力戒新污染的产生,同时在对原有环境有所的同时,也要有所,即形成新的生态环境的平衡。还要注意因地制宜,在严重缺水的西北地区,要在引水、留水、有效利用水资源方面下工夫,要建设以高效节水为主的水利工程,提倡节水型作业方式,加大耕地的灌溉面积。草原要降低草场承载牲畜的比例,不能只追求眼前利益,超载过牧。在进行重大工程建设时,必须要多方面科学考证,以获得经济和环境的同时协调发展。

第二,参与西部开发的企业应提倡绿色生产,企业在生产环节和服务环节要确立可持续的生产模式和经营理念,注重源头管理。对于产品的设计,企业不应仅考虑品质和利润,还应考虑企业在环境保护方面须承担的社会责任。在生产过程中,企业应减少废料排放量及弃置量;善用资源;再用及回收零件、物料及有价值的资源;采用环保原料、设计、流程及包装;生产并提供对环境友好的产品。

第三,为鼓励经营者从事绿色产业,生产绿色产品,政府应发挥政策杠杆的作用,向那些因生产或消费而造成外部环境污染的纳税人征税,以增加其产品成本;而对绿色产品、绿色产业施行减免税政策。

西部落后的经济和科技水平决定了西部在环保行业中处于落后地位,而东部的环保企业随着经济的发展其技术和实力已经成熟,在竞争中处于优势。因此,对于东部的环保企业来说,西部大开发带来商机无限。

3)改变西部地区的能源结构,大力发展清洁能源

在我国一次能源生产总量和消费总量的构成中,煤炭一直以70%左右的比重高居绝对优势。从世界发达国家经济发展历程来看,在工业化和完成工业化后的进一步发展时期,石油成为主导能源是一条普遍规律。在可持续发展的中国能源战略中,应该突出能源结构的改善,大力发展石油、天然气等优质能源。西部许多地区阳光丰富,风能充足,而且蕴藏着丰富的天然气资源。然而,这些丰富的资源并没有被充分利用。生活方面,很多地区居民的生活燃料结构是以煤炭甚至是木材为主,而清洁型能源如沼气、天然气等只占很小的比重。

很多农村地区仍然在大量使用木材、秸秆作为主要生活燃料,而沼气等清洁节能的能源方式并没有得到普遍应用。以附表中所列沼气使用最多的四川省为例,1998年及1999年薪材消耗843.11028.7万立方米,相当于480.9587.4万吨标准煤;秸秆消耗1584.41514.5万立方米,相当于679.7649.7万吨标准煤;而同期沼气消耗39455.135935.3万立方米,仅相当于28.225.7万吨标准煤。

因此,为减轻人类生活对环境的压力,在生态环境脆弱的地区、退耕还林、退牧还草和以烧柴为主的经济落后地区,应该大力发展沼气建设。据宁夏测算,一个8立方米的沼气池,一年节约薪柴约2吨,相当于3.5亩薪炭林年蓄积量,或保护6亩草地一年的产草量;而在农村,由于农民居住相对分散,管道液化气体的发展与使用并不合理,发展沼气(有条件的地区也可发展罐装液化燃料气体)的使用是一个很好的方向。

另据统计,2001年贵州省每人年平均生活用能源结构为:煤炭 264.07千克;电 84.91度;液化石油气 1.88千克;煤气1.35立方米。不难看出,这种能源结构不仅消耗资源多,而且很容易污染环境,必须加以改变。其实,我国西部地区的太阳能、地热、风能资源等非常丰富。以太阳能为例,许多地区日照时间超过2000小时,乌鲁木齐、西宁等城市甚至超过2500小时,加之我国太阳能利用技术并不落后,完全可以大力发展与利用。为鼓励企业和居民使用清洁能源,政府可通过税收及补贴等方式予以调节。

4)实施生态移民和城市化战略

在西部,有一些地方的自然环境非常恶劣,根本不适合人类居住;还有的地方生态环境非常脆弱,人类的活动很容易对其造成破坏,甚至连植树造林也不例外。比如,多年来在严重缺水的西北地区所进行的民间治沙活动,经常是以抽取宝贵的地下水灌溉绿化的,虽说暂时扩大了绿洲,但却使得地下水资源遭到了严重的破坏,结果必然是得不偿失。据专家推断,西北干旱区每年的降雨量大都在300毫米以下,而蒸发量却超过了3000毫米,在这些地区栽种树木极难成活。而西南喀斯特地貌区,土层极薄,流失后要在岩石上积一厘米的土层,要10003000年时间。像这种生态脆弱区是很不适合人类居住的。而居住在生态脆弱区的人口,由于地处偏远、交通不便、信息闭塞、远离市场、文化教育落后等原因,绝大部分是截至目前尚未解决温饱问题的贫困人口。如果进行生态移民,把这些地区的居民迁至条件好的地区,再对这些地区采取封山禁牧的措施,远离人类活动,靠大自然的自我修复功能恢复生态,一定会使生态环境趋于好转;对于移民而言,由于基础设施的改善,生活水平与生活质量也一定会得到提高。

据报道,陕西和宁夏等地区已经采取了生态移民、封山禁牧、有意识地形成生态无人区的做法,效果很好,得到了中央的肯定。

另外,我国西部地区人口分布很不集中,大多分散在一个个小城镇、小村庄,几户人家靠山组成的一个个小村庄随处可见。城市不仅规模小,而且数量也很少。据统计,西部十多个省市自治区总共有大中小城市120个,仅仅是东部沿海地区的1/4。人口分布过于分散导致信息不易沟通,教育不易普及,生产力很难得到提高。而实施城市化战略,减少小城镇、小村庄,增加城市数量,使人口相对集中居住,不仅可以提供、增加和优化生活、娱乐、社交、教育、个人发展等诸多机会与条件,增强对劳动力尤其是高水平人才的吸引力,还可通过产生规模效应,使公共基础设施的建设成本大大降低,提高经济效益。

更为重要的是,人口的集中,会扩大公共产品的服务半径,提高公共服务的效率;而小城市、小城镇、小村庄的减少,城市、乡镇建设密度的降低,则必然会大大减少人类在自然界的活动范围,减少道路、输电线路、学校、医院等基础设施建设的数量,从而减少对环境的破坏。不过,由于我国现行的户籍管理体制对人口的自然流动造成了很大的障碍,因此必须尽快进行改革,以适应市场经济的需要。

5)落实绿化植树承包制  

西部地区搞绿化如植树造林或植草等,存在的一个重要问题是成活率非常低,除了风沙太大和缺水之外,一个重要原因就是绿化者的责任心不够强,缺乏动力。以植树为例,许多植树者只是在走形式,做表面文章,把树苗胡乱栽下后就完事,根本不管其死活,很多树苗栽下去之后就再没有人去照看,由此造成了年年种树不见林的现象。为此,按照国家《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中谁退耕、谁造林、谁种草、谁经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的规定,贯彻落实承包制。把那些可以植树种草的荒滩分片承包给个人或家庭,规定只能用以植树或种草,承包者长期拥有土地的使用权,其受益也归于个人。由于有了利益的驱动,承包者的积极性就会大大提高。据新华网20031028的消息,通辽市库仑旗塔斯海村2001年将2万亩宜林荒沙以每年每亩0.2元的价格承包给农牧民之后,当年就造林3000亩,相当于过去10年的治理成果。可见,承包制原则的落实一定会在西部地区的生态恢复中起到重要的作用。

参考文献:

1.中国统计局:历年《中国统计年鉴》,中国统计出版社

2.中国投资年鉴编辑委员会:《2002中国投资年鉴》,新华出版社,2002.1

3.中国统计局:《2000中国发展报告》,中国统计出版社,2000.1

4.中国农业年鉴编辑委员会:《2002中国农业年鉴》,中国农业出版社,2002.1

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6.霍克:谁来为青山绿水买单,《生态经济》,20032

7.赵民望:在西部更多地制造无人区,《西部大开发》,20033

8.李锦、罗凉昭:《西部生态经济建设》,民族出版社,2001.1

9.石广生:《中国加入世界贸易组织知识读本》,人民出版社,2001.

Strategic development of west China, Second development and Reconverting development

复旦大学经济学院 焦必方 祁 阳

School of Economics, Fudan University Jiao Bifang Qi Yang

 
  责编: 李欣凭
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