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西部民族地区生态移民研究

http://www.xjass.com  2008年07月10日 12:52:05  稿源: 作者: 张克俊

一、问题的提出与意义

近年来,在自然环境恶劣、生态脆弱而经济又十分落后的西部民族地区实施生态移民已经引起了学术界和政府的极大关注。有的学者反对生态移民,认为生态移民会打破原有的经济社会生态关系均衡,留下难以治愈的后遗症;有的学者支持生态移民。我们认为,在自然环境恶劣、生态脆弱的地区尤其是西部民族地区实施生态移民,是改善生态环境、统筹人与自然和谐发展的战略性措施;是坚持以人为本,解决生存条件差、环境恶劣的农牧民反贫困、走向全面小康和实现人的全面发展的根本性出路;是民族地区调整经济社会发展战略的需要。

西部民族地区大多以山地和高山、高原为主,地质构造复杂、平均海拔高、生态类型多样、人口密度最低。由于地质构造与地貌环境的复杂性和不稳定性,带来了生态系统的天然脆弱性,加之长期以来在人为因素不合理的开发利用下,西部民族地区生态环境退化的问题相当严重。为改善生态环境,国家自1998年开始实施了退耕还林、天然林保护、生态环境综合治理等工程。然而,因生态环境建设任务最重的地区又往住是生存环境差、贫困程度深、居住非常分散、农牧民收入来源少的地区,在农牧民限于地理和环境条件的制约而无其他更多生活出路的情况下,往往呈现出一边进行生态环境建设一边又在不断掠夺式开发的并行现象,从而使国家在西部民族地区实施的生态环境建设工程的收效与预期目标相差甚远。这说明,治理生态环境必须从根本上根除造成生态环境破坏的人为因素和贫困这个症结,与反贫困战略有机结合,才能收到应有效果。另一方面,改革开放以来,国家对西部民族地区所花费的扶贫资金不少,但仍是返贫现象多,农牧民生活水平低下。2002年四川甘孜州农村居民人均纯收入为908元,其水平仅相当于四川省同期水平的43.1%;农村居民人均消费为861.7元,其水平也仅相当于四川省同期水平的54.1%,恩格尔系数为62.6%,远远高于四川省53.9%的平均水平,尤其生活在自然灾害频繁、环境恶劣、生存条件差的高山、高寒地区的农牧民,更是面临生存危机。这说明,反贫困战略不能孤军深入,必须与彻底改善生产和生活条件相结合。而实施生态移民,就能起到既保护生态系统,又使农牧民摆脱造成贫困的环境根源的双重效果。

 进一步说,实施生态移民是西部民族地区调整经济社会发展战略、全面建设小康社会的需要。土地广阔、自然条件差、人口密度小、经济社会发展水平低是西部民族地区的普遍特征。如甘孜州土地面积占四川省的1/3,而人口仅有90万,相当于四川盆地和丘陵的一个县;甘孜州有18个县,每个县的人口仅为5万人左右,有的县人口仅2万多人,相当于盆地和丘陵的一个乡镇,全州平均人口密度仅为5.9人每平方千米。在人口密度小、土地广阔、自然条件差、经济社会发展水平低的特殊区情下,如果经济和社会发展是建立在人口和地域十分分散的基础之上,那么这种发展模式的效率必定极其低下。必须调整区域人口布局和经济发展布局,走相对集中化、集聚化的发展道路,才能聚集经济要素和各类产业,走出目前的低效益、低水平陷境。而实施生态移民战略,是民族地区走集中化道路的重要组成部分和关键环节。如果这一步棋走好了,再加上推进城镇化道路比较成功,全面建设小康的目标就能够实现。

 二、西部民族地区推进生态移民的困难及制约因素

当前,西部民族地区推进生态移民面临西部大开发、国家加强生态环境保护与建设、加大对贫困地区的转移支付和南水北调西线工程等重大机遇,西部民族地区自身特色资源丰富,也积累了一些移民开发经验,开展生态移民工程的条件日趋成熟,然而,我们更要分析和研究实施生态移民面临的困难和制约因素。根据对甘孜州的考察,西部民族地区实施生态移民面临的困难和制约因素主要有:

资金上的困难。生态移民工程是一项综合性系统工程,涉及建设的内容很多,基础设施建设的任务十分繁重,所需资金量巨大。根据《甘孜州生态移民及易地创业致富工程建设规划》,甘孜州要在2010年之前完成3.65万户、约20万人的生态移民,共需投资26.36亿元,而目前国家在移民投入上只涉及扶贫开发中的扶贫移民这一块,资金的数额远远不够,即使再加上各种项目资金全部用于移民开发也不够。在自身的财政连吃饭都要国家转移支付的情况下,靠当地政府的财政支持生态移民更没有现实可能性。这是制约西部民族地区生态移民最现实、最突出、最直接的因素。

    组织上的困难。目前西部民族地区生态移民主要是在本乡本土范围进行内,很少涉及跨乡、跨县范围内的移民。有的农牧民只是居住地由高山搬到了平坝,而原有承包的林地、牧草地以及自己开垦的荒山荒坡并没有因居住地改变而改变,农牧民生产和放牧仍在原有牧草地和林地。这种状况如长期持续下去,有可能继续造成草场破坏、退耕退不下来、天然林不能有效保护的后果。要解决这一问题,不可避免的要实行跨村、跨乡的移民安置,但涉及边界、牧场、林地等诸多方面的协调与产权变更,难度明显增大。

农牧民长期形成的社会环境制约。西部民族地区也是少数民族集中的地区,例如甘孜州总人口90万人中,藏族占总人口的78.5%,还有彝族、回族、羌族、纳西族等其他少数民族。由于少数民族风俗习惯和宗教文化的影响,一些农牧民存在故土难离、亲情难舍的观念,加之大多数农牧民文化素质较低、技能差、生产与生活方式落后,不愿意离开自己原来的居住地和放弃原来的农牧业生产生活方式,转换生产和生活方式显得非常不适应。

 项目规划、资金用途与实际脱节的矛盾。生态移民因是一项综合性极强的工程,需要各个部门相互配合、各种渠道争取的项目资金打捆使用,才能取得良好的效益。目前各个部门、各种渠道争取到的项目资金,都有相应的专款专用用途、明确的实施地点和严格的考核指标。然而,如果严格按照规划实施,有些效率是很低的,因为有些边远村本来就该是该整体移民的范畴,在此区域如实施公路、教育和卫生建设等项目就没有必要。但是,如结合生态移民改变专项项目资金的用途或者投入地点,在今后检查验收中就可能出现问题。

    有关政策的制约。国家和地方的有些政策对生态移民工作的开展不自觉的起到了一定的制约作用,突出表现在:一是农牧地承包政策。目前,民族地区在第二轮农牧林业用地承包中,已有的耕地、林地、草地等大都分到了户,并且30—50年不变,而开展生态移民必然涉及移民和安置地农牧民原有农牧林草地承包关系的变更问题,如果移民户和安置地农牧民不愿意变更这种关系,整体性移民就很困难。二是退耕还林政策问题。现有退耕还林政策,国家目前只提供5年和8年的粮食与资金补偿,但5年和8年后怎么办?国家并没有明确的政策意见,这就使农牧民没有稳定感,不肯放弃原有的承包林地与草场而造成移民的困难。

三、推进生态移民的对策思路

(一)坚持以人为本,统筹规划、合理布局。

坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展,已成为我国发展的重要指导思想,而在实施生态移民的过程中能否做到这一点,就不能简单地把山上的农牧民移下来了事,必须始终坚持以解决易地搬迁群众的温饱、就业和增加收入作为整个工作的出发点和落脚点,必须通盘考虑他们的教育、卫生、文化、健康等方面的全面发展,必须考虑移民搬迁后对迁入地、迁出地的生态环境影响。这就是说,生态移民是一项系统工程,涉及各个方面,因此,搞好生态移民规划,是科学、合理、有效、有序开展生态移民的基础。要根据西部民族地区全面建设小康社会的战略部署和规划,按照全国生态环境建设规划的总体要求,从西部民族地区的实际出发,合理布局各移民点和小城镇。移民点的选择要优先选择在地理、自然、农牧业条件相对较好、开垦较为容易,并很少与安置地居民发生土地矛盾的区域。有的还可选择离城镇、交通干线和旅游景点较近的区域作为移民点。移民规划的编制不是孤立的,必须要与民族地区全面建设小康社会的总体战略规划、生态环境建设规划、小城镇建设规划、产业发展规划、社会事业发展规划、扶贫规划、基础设施建设规划等有机衔接,相互协调。

    (二)先易后难、循序渐进,政府组织与群众自觉参与相结合。

西部民族地区开展生态移民工作,应按照搬得进、留得住、能脱贫的原则,采取突出重点、分清轻重缓急、先易后难、循序渐进的办法,近期主要应以生活在最不适宜居住的高山高寒和灾害频繁、生态最脆弱的地区的农牧民为主,以本乡范围内的就近移民安置为主。西部民族地区的生态移民应采取集中移民与分散移民相结合的方式,但应以集中移民为主,这样便于统一规划、集中投入、配套建设基础设施,为将来形成小集镇打下基础。分散移民应主要通过投亲靠友自愿进行。在生态移民试点实施过程中,各级政府要发挥强有力的组织、协调、规划、指导作用,处理好自愿搬迁与组织领导的关系,避免违背农牧民意愿进行强行搬迁的现象发生。为鼓励农牧民移民,政府应对移民提供优惠政策和资金、产业发展、基础设施等方面上的支持和帮助。

(三)生态移民与生态环境建设相结合

在实施生态移民过程中,一定要与生态环境建设相结合,考虑退耕还林还草、生态环境建设;在进行退耕还林还草、生态环境建设的同时,又考虑移民搬迁,使两者之间有机统一起来,相互促进、相互协调。一是把天然林资源保护工程和退耕还林还草工程的核心区、严重水土流失地区、鼠荒地和三化草地、自然灾害频发地区、不具备基本生存条件的先天恶劣地区作为优先移民的范围。二是逐步改变目前生态移民仅是把移民的居住地从山上搬到山下的做法,按照生态环境保护和建设的要求,对原有承包的耕地、牧草地和林地进行功能调整,即退耕还林、退牧还草,并引导移民对原承包地进行生态环境建设和保护。条件成熟时,要割断移民与原承包地的关系,进行产权变更,以消除破坏生态环境的后继隐患。三是国家目前投入的生态环境建设资金,应允许用于生态移民。四是对集中移民安置区,要充分考虑新搬迁移民对搬入地的生态环境造成的影响,切不可造成新的破坏。

(四)生态移民与农牧民脱贫致富相结合

 生态移民只有与农牧民脱贫致富相结合,才能真正移得下、稳得住。因此,西部民族地区在实施生态移民工程中,既要考虑到当前搬迁户的生产、生活问题,也要考虑到长远的产业培育和致富问题。在进行异地致富工程规划时,应与当地支柱产业发展规划有机衔接,在制定各种产业规划和项目实施时,应充分考虑移民致富工程的需要。国家投入的扶贫开发资金、道路等基础设施资金和教育、卫生、文化等公共资金,均应结合生态移民,可用于移民致富工程相关建设的需要。在国家重大项目例如南水北调西线工程实施时,应该考虑生态移民和异地致富工程,把之纳入南水北调整个工程中统筹规划。同时,应对移民的生产发展项目提供小额信贷和政策上的支持。

(五)生态移民与培育优势特色产业相结合

推进西部民族地区的生态移民,根本的是要靠产业的发展为农牧民提供就业机会,因此,必须把培育优势特色产业贯彻于生态移民过程的始终:一是要根据西部民族地区全面建设小康社会的战略部署,在壮大生态农业、生态能源产业、生态旅游业、生态药业和民族产业上狠下功夫,围绕产业促就业,以就业为主导促增收。二是要结合退耕还林、生态环境建设和生态移民,积极调整农业产业结构。三是要促进农业产业化经营,把培育壮大龙头企业作为推进农业产业化经营的重点,制订相应的扶持政策和措施,通过公司+基地+农户的产业化经营方式,带动农牧民进行规模化种养殖、专业化生产。四是要积极发展绿色食品加工业,搞好绿色食品基地、标准化体系、质量检测体系、市场营销体系建设,打造绿色食品品牌。

  (六)生态移民与城镇化建设相结合

促进人口和城镇集中是现代化建设的必然趋势,也是全面提高人口素质,促进人的全面发展的根本措施。城镇化有利于配套建设道路、水电、医疗卫生、学校等基础设施,提高投资效益;有利于农牧民促进人口集中,改善农牧民生产和生活和教育、卫生、文化等条件。因此,西部民族地区在推进生态移民过程中,一定要与城镇化建设相结合:一是通过相对集中移民点,靠近小城镇建设移民新村,使之与城镇化建设相结合。二是在规划建设移民新村时,应考虑未来向小城镇发展的需要。移民户与户之间的距离不应该过度分散,应尽可能靠拢,可采取居住地在移民新村,与承包的农牧地适当分离的方式。三是现有条件的小城镇,要扩大建设规模,有组织地吸纳移民。可在小城镇内规划出一块地,政府建好基础设施和其他公用设施,无偿提供自建房所需要的土地,集中安置移民。四是通过政策优惠鼓励已从事非农业产业活动的农牧民在小城镇定居。

(七)创建生态移民的动力机制与政策

生态移民不能搞强制搬迁,必须创建生态移民的动力机制与政策:一是对于民族地区的农牧民,免除农业税收。政府对移民要无偿提供自建房所需土地,并完成居住区的基础设施配套工程。二是移民搬迁、安置要充分考虑他们原有的社会关系网络及新建社区社会联系的重建问题,尽可能做到有相同或相似的地缘、血缘和社会联系的移民相对集中安置在一起。三是对生态移民原有承包的耕地、林地、草场等,给予一定期限的保留,期满变更权属关系后,应在评估效益的基础上给予移民户适当的补偿。移民搬迁户在承包耕地、草场、林地、教育、卫生等各方面享受与当地居民同等的权利,迁移农牧民到安置区后,应确保有数额的承包耕地、经济地、林地、自留地、宅基地等。对安置地的农牧民因接受移民户而产生的损失,应由政府给予一定程度的补偿。四是政府根据争取到的移民资金情况,给予移民建房相当数额的补助。

  总之,西部民族地区实施生态移民意义重大,但同时又是一项系统性很强、投入很大的工程,没有政府的统筹规划和资金、政策支持是难以奏效的,国家应当对此有一个系统考虑。

    作者简介:张克俊,男,19664月出生,四川内江人,现为四川省社科院工商经济与管理研究所所长、研究员,西南财经大学区域经济专业博士生,主要从事区域经济和产业经济研究。发表论文50余篇,代表作有《论特色农业的理论与发展思路》、《论可持续农业》、《我国高新科技园区建设的比较研究》等。

  责编: 李欣凭
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